29/11/2005
www.gruppo183.org
Legge delega: si mobilita il mondo della scienza e della cultura
sul decreto in materia ambientale con un appello al Capo dello Stato e ai
principali organi dello Stato
30/11/2005. Il Governo ha inoltrato alle
Camere i testi della bozza di decreto legislativo in campo ambientale che
riforma le norme in materia di rifiuti, acque, aria, VIA, VAS, danno ambientale
e bonifiche. Il dissenso su come il decreto è stato elaborato, senza le
consuItazioni adeguate e le opportune verifiche, si sta allargando e ha fatto
scaturire un appello promosso anche dalla nostra associazione, inviato al Capo
dello Stato e ai principali organi dello Stato. Riportiamo di seguito il testo
dell'appello, disponibile anche nel
nostro sito www.gruppo183.org
e, di seguito, gli allegati all'appello con le considerazioni specifiche
sulla bozza di decreto. Per sottoscrivere l’appello, inviare una e mail a info@gruppo183.org
indicando il proprio nome, cognome e professione e/o ente di appartenenza. La
lista dei sottoscrittori verrà aggiornata nei prossimi giorni. La lista
provvisoria delle ulteriori firme pervenuteci nei giorni scorsi si può
consultare in questa pagina ed è relativa solo a
quelle raccolte dal Gruppo 183. La lista totale, che comprende le firme
raccolte anche dalle altre associazioni, è riportata in fondo all’appello.
Appello
al Capo dello Stato e ai principali organi dello Stato
Roma,
29.11.2005
APPELLO a:
Presidente della Repubblica
Dr. Carlo Azeglio Ciampi
Presidente del Senato
Sen. Marcello Pera
Presidente della Camera
On. PierFerdinando Casini
Presidente del Consiglio dei Ministri
On. Silvio Berlusconi
Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio
On. Altero Matteoli
Presidente della XIII Commissione del Senato
Sen. Emiddio Novi
Presidente della VIII Commissione della Camera dei
Deputati
On. Pietro Armani
Ministri del Governo della Repubblica
Onorevoli Senatori e Deputati membri della XIII
Commissione del Senato e della VIII Commissione della Camera dei Deputati
Presidente del Consiglio di Stato
Presidente e Membri della Conferenza Stato-Regioni
UPI – Unione delle Province d’Italia
ANCI – Associazione Nazionale Comuni d’Italia
I firmatari del presente appello, vivamente
preoccupati per le disposizioni contenute nel testo del Decreto Legislativo
predisposto dal Ministro dell’Ambiente e del Territorio in attuazione della
Legge Delega in campo ambientale (L. 308/04), chiedono che tale Decreto non
venga approvato nella sua ultima stesura resa nota e presentata al Consiglio
dei Ministri del 18 corrente, che provocherebbe danni irreparabili al sistema
di governo dell’ambiente e del territorio.
I motivi di viva preoccupazione, sommariamente
illustrati nel commento allegato, sono:
-
viene più volte violato il
dettato costituzionale;
-
viene notevolmente diminuito
il livello di protezione dell’ambiente con pregiudizio per la salute;
-
viene sostanzialmente
smantellato l’assetto sanzionatorio per violazione delle leggi ambientali;
-
numerose norme eccedono i
limiti della delega;
-
viene disegnato un sistema di
governo di carattere spiccatamente centralistico, eliminando ogni carattere di
leale collaborazione tra Stato ed Enti Locali anche in campi di competenza
costituzionalmente definita concorrente;
-
viene scardinato l’attuale
sistema di governo, gradualmente e faticosamente costituito nel recente passato
attraverso numerose leggi, ampiamente dibattute in sede parlamentare, con il
contributo delle migliori competenze disponibili in sede giuridica e
tecnico-scientifica e che ha dato frutti positivi;
-
vengono disattese importanti
specifiche normative comunitarie, anche in settori nei quali sono tuttora in
corso procedure di infrazione;
-
vengono ignorati i risultati
del lavoro di Commissioni di indagine parlamentari, a cui si è pervenuti con
ampia condivisione;
-
i testi contestati sono stati
formulati da un gruppo ristrettissimo di estensori, senza il ricorso ad alcuna
consultazione formale con le rappresentanze istituzionali e degli interessi e
con i depositari di reali competenze tecniche e scientifiche;
-
la normativa tecnica contenuta
nel testo contestato allenta in modo a volte pericoloso i livelli e le
procedure di controllo dell’inquinamento e contiene errori ed imprecisioni;
Confidando nella responsabile attenzione e
nell’intervento dei destinatari dell’Appello, li ringraziamo per quanto
vorranno fare nell’interesse dell’ambiente e del territorio del Paese.
ASSOCIAZIONI:
·
ACLI - Anni Verdi
·
Ambiente e Lavoro
·
Amici della Terra
·
ANEV
·
Codacons
·
FAI
·
Fare Verde
·
Gruppo 183
·
INU
·
Italia Nostra
·
Jane Goodall Institute
·
Legambiente
·
Mountain Wilderness Italia
·
WWF
*Adesioni
individuali:
Risorse Idriche.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
*
Primi firmatari al 29/11/2005; adesioni ancora in corso
Per sottoscrivere l’appello, inviare una
e mail a info@gruppo183.org
indicando il proprio nome, cognome e professione e/o ente di appartenenza. La
lista provvisoria delle ulteriori firme pervenuteci nei giorni scorsi si può
consultare in questa pagina ed è relativa solo a quelle
raccolte dal Gruppo 183. La lista totale, che comprende le firme raccolte anche
dalle altre associazioni, verrà pubblicata nei prossimi giorni.
NUOVE ADESIONI (al 21.12.05):
Associazioni
Coldiretti
Associazione Sinistra Ecologista
di Venezia
Green Cross Italia
La Rivista Giuridica per l’Ambiente
LIPU
Circolo Sinistra Europea Ministero dell’Ambiente
Terranostra, Associazione per l'agriturismo, l'ambiente e il territorio
Centro Italiano per la Riqualificazione Fluviale
Circolo politico culturale "Ambiente, territorio e
beni comuni"
Acqua spa - Società per l'approvvigionamento idrico per la Basilicata
ADESIONI INDIVIDUALI
Allegato all’appello
Considerazioni generali in merito alla bozza di
Decreto Legislativo predisposto in attuazione della Legge Delega in campo
ambientale (L. 308/04)
Roma, novembre 2005
Con la Legge 15 dicembre 2004, n.
308 “Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della
legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione” è stata
delegata al Governo le riforma dell’intera normativa ambientale (rifiuti e
bonifiche dei siti inquinati, tutela delle acque, difesa del suolo e lotta alla
desertificazione, gestione delle aree protette, risarcimento del danno
ambientale, procedure per la
valutazione di impatto ambientale, tutela dell’aria ).
Da tempo si avvertiva l’esigenza
di un riordino della materia ambientale, composta di troppe leggi, spesso non
coordinate tra loro e di difficile comprensione, tanto da auspicare una “Legge quadro per la tutela dell’ambiente
Ad oggi, però, c’è da dire che se
l’obiettivo della Legge delega sull’ambiente era semplificare le leggi
ambientali, armonizzandole con le più recenti norme comunitarie, per renderle
comprensibili ed applicabili da parte degli amministratori e degli operatori
economici, esso è stato disatteso completamente.
Ma vi è di più; leggendo i testi
degli schemi di decreto approvati dai 24 saggi nei giorni scorsi, appare
evidente come tali schemi rappresentino un attacco frontale senza precedenti ai
principi del diritto ambientale ormai consolidati nel nostro ordinamento.
Si tratta di temi lungamente
dibattuti dal Parlamento, oggetto di puntuali e spesso duri confronti nella
società civile, di leggi che, anche se spesso colpevolmente disapplicate, hanno
rappresentato un punto di equilibrio tra interessi di tutela e di sviluppo e
che applicano in Italia i più importanti principi dell’Unione europea per la
tutela dell’ambiente e del territorio ed i più rilevanti accordi internazionali (come quelli sul clima e sulla tutela
della biodiversità).
Del resto già dalla nascita la
delega in materia ambientale ha generato forti dubbi come quello dovuto alla
sua ampiezza e genericità, contrastante perciò con i limiti previsti dalla
costituzione per questo strumento normativo, oppure quello ingenerato dalle
disposizioni contrastanti con il diritto comunitario, ad esempio rispetto alla
definizione di materie prime e seconde in tema di rifiuti.
Per più di tre anni la normativa
ambientale è rimasta paralizzata in attesa della riforma che, ad oggi, non
costituisce comunque uno strumento idoneo alla tutela del “valore” ambiente né
un deterrente efficace per chi lo minaccia.
Infatti l’unica vera riforma
dell’attuale assetto normativo va a vantaggio del mondo produttivo,
introducendo novità che abbassano gli standard di qualità esistenti a tutela
dell’ambiente. Da più parti si evidenzia un evidente abbassamento dei livelli
di tutela.
Non si riscontra alcuna chiarezza nemmeno
nella definizione del quadro istituzionale e delle competenze non solo perché
si realizza una strana commistione tra concetti diversi come ad esempio
ambiente e governo del territorio, ma soprattutto perché tutti gli schemi di
decreto convergono verso l’assoluta centralità del ruolo del Ministro
dell’ambiente rischiando di generare situazioni di alta conflittualità tanto da
vanificare la tutela dell’ambiente, la gestione del territorio e dei servizi
idrici e l’effettività della normativa. Con la riforma
del Titolo V della Costituzione, il legislatore ha voluto inserire l’ambiente
tra le “materie” di esclusiva competenza legislativa dello Stato. Sul tema però
è intervenuta più volte la Corte Costituzionale con numerose ed univoche
pronunce volte ad interpretare la tutela dell’ambiente (lettera s, comma 3°
dell’art. 117 della Costituzione) non tanto come materia in senso stretto bensì
come “valore costituzionalmente protetto” che si colloca in maniera trasversale
rispetto alle materie del 117, di competenza anche regionale (la tutela della
salute, il governo del territorio, la protezione civile, porti ed aeroporti
civili, le grandi reti di trasporto e di navigazione, l’ordinamento della
comunicazione, la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale di
energia, la valorizzazione dell’ambiente e dei beni culturali). Per queste
materie lo Stato dovrebbe limitarsi alla determinazione di una disciplina
uniforme lasciano poi alle Regioni anche il perseguimento delle finalità
ambientali funzionalmente collegate ad esse. I testi approvati dai Saggi
evidenziano invece un percorso che si discosta totalmente da questa logica,
rischiando di compromettere lo Spirito di leale collaborazione che dovrebbe
caratterizzare i rapporti tra Stato ed enti locali. Tutto ciò rende in maniera
evidente il provvedimento
costituzionalmente censurabile .
Di difficile definizione anche la
separazione fra organi politici e organi amministrativi come previsto dal D.
Lgs. 165/2001.
Il tutto poi sarebbe dovuto
avvenire, come previsto dalla legge, in un clima di confronto con le
istituzioni, con le associazioni di categoria (ambientali, imprenditoriali
etc.) e con le istituzioni pubbliche che meglio rappresentano gli interessi dei
cittadini (regioni, province e comuni). Questo non solo e non tanto per buona
volontà del legislatore bensì per dare seguito a quanto previsto dal diritto
comunitario ed internazionale in materia di informazione e partecipazione in
atti anche normativi in materia ambientale.
Ad oggi le nuove regole per la tutela
dell’ambiente e della salute presentano lacune e carenze talmente gravi che
difficilmente potranno essere sanate anche dalla più attenta e puntuale
revisione.
Vengono nel seguito riportate,
sotto forma di scheda, alcune osservazioni rispetto alle più rilevanti
modifiche rispetto alle norme attualmente in vigore che alterano profondamente
il sistema della tutela ambientale e del territorio nel nostro Paese; vengono
altresì evidenziate le più macroscopiche carenze e imprecisioni che
caratterizzano le bozze ad oggi circolanti tra gli addetti ai lavori.
Commenti sulla bozza del decreto sulle norme in materia di tutela
risarcitoria contro i danni all’ambiente.
Con tale
legge il Governo è stato delegato ad emanare entro 18 mesi decreti legislativi
di riordino, coordinamento e integrazione,
anche mediante la redazione di Testi
Unici, delle disposizioni legislative in alcuni settori, tra i quali quello
della “tutela risarcitoria contro i danni
all’ambiente”.
Lo schema di decreto analizzato appare censurabile
poiché:
-
abroga totalmente
l’art. 18 della L. 349/1986 - che disciplina il danno ambientale, i soggetti
titolari dell’azione di danno ambientale, la responsabilità ed il risarcimento
da danno ambientale, senza sostituirlo con nuove norme più adeguate all’evoluzione
giurisprudenziale degli ultimi 20 anni né alle norme comunitarie, e ne riduce
fortemente il contenuto ed il campo di applicazione.
-
definisce una nuova
procedura per le azioni di risarcimento del danno ambientale limitative
rispetto alle norme ora in vigore.
-
alcune norme sono
scritte in maniera non chiara, e si prestano quindi a difficili e non univoche
applicazioni ed interpretazioni.
-
rafforza il ruolo dello
Stato (Ministro dell’ambiente, di cui diremo più dettagliatamente di seguito)
ma riduce sostanzialmente quello delle regioni, infatti il comma 2 sancisce una
facoltà, ma non un obbligo del Ministro dell’ambiente di collaborare con
regioni ed enti locali.
Quanto premesso va letto alla luce di un tentativo di
attuazione della Direttiva Europea sulla “responsabilità ambientale” (Direttiva
2004/35/Ce ) e non tiene conto del fatto che la stessa norma comunitaria
prevede che determinati soggetti, tra cui le associazioni ambientali, sono
titolari della c.d. "richiesta di
azione" e possano adire un Tribunale o altra autorità pubblica avverso
le determinazioni ritenute lesive per l’ambiente. Tutto questo senza andare ad
intaccare il sistema di accesso alla giustizia degli stati membri ("La presente direttiva lascia impregiudicate
le disposizioni nazionali che disciplinano l'accesso alla giustizia".)
Lo
schema di decreto legislativo in commento, non ha tenuto in alcuna
considerazione tale ultima norma ed ha radicalmente mutato le attuali
disposizioni legislative in materia di accesso
alla giustizia. Ciò in evidente eccesso di delega e, si ripete, non certo
in attuazione della direttiva comunitaria.
L’art.
18 L. 349/86 viene espressamente abrogato dall’art. 20 del decreto legislativo
e sostituito dagli artt. 11,12,13 del Decreto che fanno scomparire la
legittimazione ad agire innanzi al giudice ordinario delle Regioni, delle
Province e dei Comuni e la legittimazione di intervento in giudizio delle
associazioni di protezione ambientale.
Tutto
ciò, peraltro, avviene mediante la più totale statalizzazione della tutela dal danno ambientale in uno Stato che,
dopo le recenti riforme costituzionali, dovrebbe, invece, ispirarsi al principio di sussidiarietà (orizzontale
e verticale). E’ giusto che l’ambiente abbia come garante supremo lo Stato, ma,
alla luce dell’ormai consolidato principio costituzionale che intende
l’ambiente come valore e non come mera materia, sarebbe stato opportuno
garantire ad esso diversi livelli di tutela, ossia quello centrale e quello
periferico.
Si ritiene inoltre inaccettabile
che venga del tutto annullato il ruolo di impulso e di intervento delle
Associazioni di protezione ambientale nei giudizi per danno ambientale e più in
generale nei procedimenti aventi ad oggetto i “reati ambientali”, così come è
messa in dubbio, vista la poca chiarezza della norma, la possibilità di
ricorrere ai giudici amministrativi per l’annullamento di atti illegittimi
della Pubblica amministrazione aventi effetti negativi sull’ambiente. Stiamo
parlando di 54 Associazioni di protezione ambientale formalmente riconosciute
dal Ministero dell’Ambiente che, oltre a rappresentare centinaia di migliaia di
propri associati, costituiscono centri di imputazione di interessi collettivi a
difesa dell’ambiente, riconosciuto e garantito dalla Costituzione come “valore
trasversale” e “diritto fondamentale”. Solo grazie alla presenza delle
Associazioni ambientaliste nelle aule dei tribunali, al lavoro di centinaia di
avvocati specializzati nel “diritto ambientale”, si sono avviati molti dei
grandi processi per inquinamento, abusi edilizi, distruzioni di aree naturali,
traffici ed illegalità legate alla criminalità organizzata. Grazie alle
attività giudiziarie delle associazioni ambientaliste si sono prodotte
centinaia di sentenze di giudici di merito, di Cassazione e Corte Costituzionale,
che avviavano il nostro Paese verso una concezione del “diritto ambientale”
moderna ed in linea con i principi dell’Unione europea, anticipando molte delle
norme delle Direttive Europee in materia, ad iniziare da quella sulla
“responsabilità ambientale”.
Commenti sulla bozza del decreto
su difesa del suolo e lotta alla desertificazione, di tutela delle acque
dall’inquinamento e di gestione delle risorse idriche
Il
decreto si pone l’obiettivo di riordinare ed unificare le disposizioni legislative
in materia di tutela delle acque (D. L.vo 152/99), di difesa del suolo (L.
183/89) e di gestione dei servizi idrici L. 36/94). L’analisi del decreto è
molto difficoltosa, ma l’insieme delle osservazioni può essere sintetizzato
nella scelta di un modello istituzionale operativo al quale riferire le norme,
non pienamente conforme alla Direttiva 2000/60/CE (WFD).
Infatti, la bozza di
decreto nella sua attuale configurazione, modifica il sistema di gestione della
difesa del suolo e della tutela delle acque oggi disciplinati dalla L. 183/89 (Norme
per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo)
e dal D. L.vo 152/99 (Disposizioni sulla tutela delle acque
dall'inquinamento), nonché quello sulla gestione e organizzazione
del servizio idrico integrato configurato dalla L. 36/94 (Disposizioni in materia di risorse
idriche), proponendone uno nuovo, con spiccate tendenze
centralistiche, incapace di coordinare sinergicamente competenze, ruoli,
responsabilità e poteri decisionali delle istituzioni interessate nonché di
armonizzare criteri, contenuti, modalità di approvazione, di applicazione e di
aggiornamento dei diversi strumenti di pianificazione.
In
particolare:
-
non vi è l’indispensabile
integrazione nella gestione della risorsa idrica rilanciata con forza dalla WFD
attraverso il governo unitario per bacini idrografici e attraverso la graduale
copertura dei costi degli utilizzi delle acque;
-
non sono rispettate le
modalità previste dalla WFD per la redazione dei piani di gestione di bacino,
soprattutto per quanto riguarda la “partecipazione attiva” espressamente
richiesta all’art. 14 della WFD e completamente ignorata nel testo dello schema
presentato.
-
Il piano di bacino, di cui il
piano di gestione ed il piano di tutela costituiscono stralci, viene redatto
dall’Autorità di Bacino secondo criteri e metodi dettati dalla Conferenza di
Servizi presieduta dal Ministro dell’Ambiente; tale Conferenza di Servizi
(organo tecnico a carattere non permanente), si sostituisce nelle attività di
pianificazione e di adozione del piano di bacino al Comitato Istituzionale
(organo politico a carattere permanente) cui nell’attuale contesto è affidata
la collaborazione tra Stato e Regioni in un settore, come quello territoriale,
di indiscussa competenza di entrambe le istituzioni; ne consegue la difficoltà
di individuazione del soggetto su cui far ricadere la responsabilità politica
delle scelte adottate.
-
Piano di Gestione e Piani di
Tutela debbono ricomporsi nel Piano di Bacino; poiché per essi è prevista una
approvazione indipendente non vi è la certezza che siano garantite le
necessarie compatibilità e sinergie tra i piani stralcio e tra essi ed il Piano
di Bacino dagli stessi sono generati. Inoltre la definizione del Piano di
Bacino non comprende i contenuti previsti per il Piano di Gestione e per i
Piani di Tutela che appaiono scoordinati tra loro.
-
Il tema delle concessioni (art
44) è affrontato senza considerare il problema della modifica/aggiornamento
delle stesse in conseguenza del manifestarsi di situazioni temporanee di crisi
(siccità) o di permanenti modifiche della disponibilità netta di risorse,
conseguenti anche a modifiche del regime climatico.
-
Le norme sulla organizzazione
e gestione del Servizio Idrico Integrato appaiono, in vari casi, non conformi
alla Costituzione e comunque eccedenti l’oggetto della delega (ad es. art. 88,
97 e 100).
-
Le stesse norme rappresentano,
in maniera diffusa, una palese “invasione” dello Stato sia su competenze
Regionali, non limitandosi a stabilire principi, ma stabilendo regole e
attribuendosi poteri sostitutivi su argomenti di pertinenza degli Enti Locali,
sia sugli Enti Gestori fissando soluzioni organizzative obbligatorie che
potrebbero condizionare l’efficacia delle prestazioni (ad es. art. 89, 90, 92,
95, 96, 97, 99, 119).
Per quanto riguarda gli
aspetti più specificatamente tecnici, trattati negli 11 allegati, un primo
esame del testo evidenzia in maniera macroscopica alcune criticità che rendono
il testo stesso carente ai fini della successiva applicazione delle norme e in
taluni casi non in linea con norme da poco emanate; inoltre, là dove si sono
integralmente recepiti i testi di norme esistenti, non è stato fatto un lavoro
di aggiornamento del testo per “modernizzarlo” alla luce delle novità nel
frattempo intervenute.
Ciò
premesso si evidenzia in particolare:
A) Una grossa carenza relativamente
al recepimento della WFD; tale carenza è imputabile principalmente al mancato
inserimento nella bozza di decreto dell’All. 2 della Direttiva che definiscono
con chiarezza, almeno dal punto di vista concettuale, il modello da seguire per
la caratterizzazione dei corpi idrici.
Ne
consegue la mancanza di qualunque indicazione per caratterizzare i corpi idrici
in “tipi”, per stabilire le condizioni di riferimento relative ai differenti
“tipi” individuati e per definire i rapporti di qualità ecologica (EQR)
attraverso i quali è possibile valutare lo scostamento delle condizioni di un
corpo idrico rispetto alle condizioni di riferimento.
Inoltre,
non è fatta alcuna menzione al processo di intercalibrazione che dovrebbe
garantire la comparabilità fra i diversi stati membri delle classi ecologiche
definite in accordo ai criteri espressi nell’All. 1 della Direttiva.
B) Lo stato di confusione e incertezza per come è stato trattato il tema
delle sostanze pericolose e di quelle prioritarie, sulle quali si stabilisce lo
stato di qualità chimico; infatti nel trattare tale tema non viene armonizzata
la normativa di riferimento internazionale e nazionale (Art. 16 della WFD,
Decisione n° 2455/2001/CE che stabilisce l’elenco delle sostanze prioritarie,
Decreto 367/2003 riguardante gli standard di qualità per le sostanze
pericolose), mentre vengono pesantemente modificati standard di qualità
recentemente stabiliti, risultando essere generalmente più elevati (in alcuni
casi fino a 1.000 volte) rispetto a quelli recentemente emanati con il citato
Decreto Ministeriale; inoltre, poiché quest’ultimo non risulta tra quelli
abrogati dall’art. 122, non è chiaro quindi quali saranno gli standard da
conseguire.
C) Una riproposizione “pigra” di norme esistenti che sono state inserite tout court
nella bozza di decreto senza una riflessione su quanto di nuovo è avvenuto nel
panorama tecnico e scientifico di riferimento. Ne è un esempio l’All. 2 della bozza
in cui sono indicati metodi analitici in alcuni casi superati invece di fare
riferimento ai metodi Apat-Irsa attualmente in vigore o in cui sono riportati
alcuni limiti stabiliti dalla preesistente norma, che si discostano da quelli
previsti dalla bozza per la buona qualità ecologica.
Da rilevare infine un punto, riportato nell’ultimo
capoverso dell’All. 1 della bozza di decreto che, di fatto, potrebbe
“congelare”, per un tempo indeterminato, il recepimento della WFD. Tale punto
stabilisce infatti che “Le disposizioni di cui ai precedenti punti
A e B sono subordinate all’emanazione di normative comunitarie e statali. In
attesa di tali normative, fatto salvo quanto previsto nel paragrafo A.2.6 Stato
chimico, valgono le norme tecniche di cui ai punti 2, 3 e 4 dell’allegato 1 del
decreto legislativo dell’11 maggio 1999, n 152”. Senza entrare nel
merito se sia corretto inserire in un allegato invece che nell’articolato una
disposizione la cui applicazione ha conseguenze così rilevanti, resta da
chiarire a quali norme comunitarie e statali (le guidelinees della CIS?) la
disposizione si riferisce.
Commenti sulla bozza del
decreto legislativo sui rifiuti e sulle bonifiche
La bozza di decreto si
caratterizza da un lato per una generalizzata tendenza a semplificare l’attuale
assetto normativo a vantaggio del mondo produttivo, introducendo novità che
appaiono chiaramente in contrasto con la normativa comunitaria, e dall’altro ad
abbassare, ove possibile, gli standard di qualità esistenti a tutela
dell’ambiente. I punti principali riguardano il bilanciamento delle competenze
tra Stato, Regioni ed Enti locali, le materie prime secondarie ed i
sottoprodotti, l’istituto degli Accordi di programma, la nuova definizione di
raccolta differenziata, la classificazione delle terre e rocce da scavo, ed
infine la bonifica dei siti contaminati.
a) Nel riparto delle competenze tra Stato, Regioni ed
Enti locali appare un generale accentramento verso lo Stato.
b) Il decreto ripresenta formulazioni legislative già
oggetto di procedure d’infrazione comunitaria, non risolte o già decise dalla
Corte di Giustizia in senso non conforme alle scelte contenute nella bozza del
decreto relativamente a materie prime secondarie e sottoprodotti, che sarebbero
esclusi dall’ambito d’applicazione del Decreto. Il problema è sostanziale
poiché il principio di tutela della salute e dell’ambiente richiede che le
sostanze immesse sul mercato siano esenti da inquinanti, o perlomeno che questi
siano presenti in concentrazioni accettabili, mentre la possibilità di
commercializzare beni, di qualità inferiore a quella dei prodotti vergini, può
determinare situazioni di tossicità e di diffusione dell’inquinamento.
c) Per quanto riguarda gli accordi di programma, che
potrebbero surrogare l’ottenimento dell’autorizzazione nel caso essi riguardino
operazioni di recupero, si evidenzia una chiara violazione della direttiva
91/156, che prevede che “tutti gli
stabilimenti che effettuano le operazioni elencate nell’allegato II B (operazioni
di recupero dei rifiuti) devono ottenere
un’autorizzazione a tal fine”. La deroga, prevista dalla bozza di decreto
(art. 5, comma 9), al sistema autorizzativo e l’esclusione dalla prestazione
delle garanzie finanziarie a favore dei soggetti, che concludono accordi di
programma, sono anche in contrasto con i principi di generalità e astrattezza
delle norme.
d) La nuova definizione di raccolta differenziata
farebbe rientrare in questa fattispecie anche la raccolta multi materiale con
conseguente scarsa qualità dei materiali raccolti.
e) Per quanto riguarda le terre e rocce da scavo (art.
10) è prevista in pratica la loro derubricazione dai rifiuti, quando le
concentrazioni degli inquinanti si collochino fra i limiti per la destinazione
residenziale e quelli per la destinazione d’uso commerciale/industriale (D.M.
471/99). Questa fattispecie consentirebbe il riutilizzo dei terreni
indipendentemente dalla destinazione d’uso determinando perciò situazioni di
potenziale e pericolosa circolazione d’inquinanti. Vi è da osservare, inoltre,
che i controlli da effettuare sono previsti direttamente sui siti di
destinazione e pertanto non può essere esclusa la possibilità che tali terreni
siano utilizzati anche quando le concentrazioni siano superiori ai limiti per
la destinazione commerciale/industriale. Sono, inoltre, compresi fra terre e
rocce da scavo anche i residui della lavorazione della pietra.
f)
Per quanto riguarda la parte
della bozza del decreto relativa alla bonifica dei siti contaminati, si
evidenzia che è stato eliminato il privilegio generale mobiliare nei confronti
del responsabile dell’inquinamento ed è stata modificata l’applicabilità
dell’onere reale sulle aree, indebolendo sensibilmente la posizione della
Pubblica Amministrazione nel momento in cui essa debba recuperare le somme
spese per la realizzazione in danno degli interventi. Desta poi preoccupazione
la previsione di “messa in sicurezza operativa” per i siti con attività in
essere. La bonifica in questi casi sarebbe rimandata indefinitamente fino a
quando le attività saranno dismesse. Per quanto riguarda gli aspetti di valenza
tecnica si fa presente che, ai fini della bonifica dei siti contaminati, la
bozza di decreto prevede che siano fissate concentrazioni soglia di
contaminazione (CSC) che costituiscono valori di attenzione al di sopra dei quali
sono necessarie la caratterizzazione del sito e l’analisi di rischio sito
specifica. La bonifica del sito è necessaria solo quando l’analisi di rischio
sito specifica evidenzi che la situazione esistente pone rischi per la salute.
Quest’impostazione appare chiaramente contraria alla disciplina europea
(Direttiva 2004/35), che prevede l’adozione dell’analisi di rischio solo per i
terreni e non per le acque. L’analisi di rischio dovrebbe essere comunque
supportata dalla validazione da parte di un’istituzione scientifica per
garantire l’omogeneità delle valutazioni e la corretta gestione ed
utilizzazione dei dati di input..
Commenti sulla bozza del decreto
legislativo su VAS, VIA e IPPC
La
bozza di decreto delinea una procedura di VAS assimilata a quella di VIA, senza
tenere in debita considerazione le differenze sostanziali dei due processi
decisionali. Con riferimento alla VIA, non sono state
corrette le deviazioni rispetto alla normativa comunitaria (iter semplificato e
accelerato sulle infrastrutture strategiche) introdotte con il D. lgs.
190/2002, che hanno portato ad una procedura d’infrazione contro l’Italia.
Secondo
la Direttiva 2001/42, concernente la valutazione degli effetti di determinati
piani e programmi sull’ambiente, il processo di valutazione degli effetti
ambientali di un piano/programma deve essere compreso nella procedura stessa di
stesura dello strumento pianificatorio (art. 8), mentre nella bozza di decreto
si prevede che gli effetti ambientali siano valutati solo a valle della presentazione
del piano/programma, essendo quindi la valutazione ambientale una fase
successiva a quella di adozione dello stesso. Anche le consultazioni (art. 7
della bozza di decreto) sono considerate come un mero aspetto procedurale, per
le quali tra l’altro sono previste limitazioni arbitrarie rispetto ai tempi e
con riguardo alle informazioni da rendere disponibili per il pubblico, mentre
l’art. 6 della Direttiva 2001/42 le considera come una fase essenziale
necessaria ai fini della stessa stesura del piano definitivo. In definitiva,
mentre la Direttiva stabilisce che i piani ed i programmi di valenza ambientale
siano soggetti ad una valutazione ambientale prima della loro adozione e che le
conseguenti delibere di adozione rendano conto dell’iter di valutazione degli
effetti sull’ambiente, il recepimento nella bozza di decreto considera la
valutazione ambientale una mera verifica da fare successivamente
all’approvazione del piano/programma.
Si
osserva, inoltre, che la bozza di decreto stabilisce una possibile connessione
tra VAS e VIA stabilendo all’art. 30 l’acquisizione nella procedura VIA di
elementi positivamente esaminati in ordine alla VAS, mentre le due procedure
sono chiaramente autonome e distinte nella Direttiva 2001/42.
Per
quanto riguarda la VIA emergono numerosi elementi di confusione e di contrasto
con la normativa comunitaria che hanno portato alla procedura di infrazione nei
confronti dell’Italia riguardo alla fase di progettazione (preliminare e
definitiva) in cui si deve espletare la VIA (estensione del principio di
silenzio/assenso). Si evidenzia, inoltre, l’assenza tra gli obiettivi della
bozza di decreto dell’integrazione della procedura di valutazione di impatto
ambientale con le procedure esistenti di autorizzazione dei progetti, esplicitamente
richiamato dalla direttiva 85/337/CEE, al pari del coordinamento con la
procedura inerente l’IPPC. Il decreto dispone, poi, l’esclusione dall’ambito
d’applicazione della VIA dei progetti
relativi ad opere ed interventi disposti in situazioni di necessità e d’urgenza
a scopi di salvaguardia dell’incolumità delle persone da un pericolo imminente
o a seguito di calamità, in contrasto con le disposizioni comunitarie,
esclusione che sarebbe possibile solo per progetti riguardanti interventi
relativi alla difesa nazionale. Nei casi di necessità e d’urgenza, in accordo
con la normativa comunitaria, si potrebbe ovviare mediante atto legislativo
nazionale specifico, sempre che siano fatti salvi gli obiettivi della direttiva
VIA (Direttiva 85/337 e successive modificazioni). Non è nemmeno possibile
l’esclusione dei progetti relativi ad opere di carattere temporaneo o
rientranti nell’ambito di interventi di bonifica, ancorché già autorizzati,
elencate nell’allegato I alla Direttiva 85/337.
È
prevista l’istituzione di una fase pre-VIA extraprocedimentale (art. 23), che
coinvolge solo le amministrazioni pubbliche
interessate (regioni ed enti locali), che si apre con la consegna dello Studio
di Impatto Ambientale e si conclude con un giudizio preliminare di compatibilità
ambientale, eludendo qualsiasi principio comunitario oltre che sulla VIA anche
sull’accesso agli atti e alla partecipazione (dalla Convenzione di Aahrus alla
Direttiva comunitaria 90/313/CE sulle informazioni in campo ambientale).
L’autonomia della procedura VIA è compromessa poiché il giudizio
di compatibilità ambientale può essere espresso anche in mancanza del parere
esplicito da parte dell’autorità ambientale competente, sostituita nelle sue
funzioni dal Consiglio dei Ministri, trascorso il termine di 60 giorni. Si
legittima, quindi, una valutazione del tutto politica, che può essere innescata anche su istanza della parti
interessate, cioè dei proponenti che hanno elaborato il progetto sottoposto a
VIA (artt. 28 e 33).
Altro
aspetto particolarmente delicato riguarda l’applicazione delle norme tecniche
vigenti in Italia (DPCM 27 dicembre 1988), completamente ignorate nelle
premesse, all’art. 24 e nell’Allegato 5. Con ciò si consente al
proponente/progettista un ampio margine di discrezionalità sugli standard di
qualità, da adottare per la stesura del principale documento tecnico posto a
valutazione.
Sembra,
infine, assai problematico il rispetto del termine di 90 giorni per
l’espletamento della procedura di VIA, considerando che tale termine non è
compatibile con il coordinamento delle procedure autorizzative, disciplinate
dalle leggi regionali, che prevedono un termine di 150 giorni. Nell’allegato
III sono state escluse numerose tipologie di progetti previsti nell’allegato II
della Direttiva 85/337, come aggiornata dalla Direttiva 97/11.
Commenti sulla bozza del decreto sulla tutela dell’aria e riduzione
delle emissioni in atmosfera.
Il
decreto avrebbe dovuto affrontare anche il problema della tutela e della
qualità dell’aria e non solo della riduzione delle emissioni in atmosfera,
comprendendo ed armonizzando gli aspetti fondamentali del risanamento
atmosferico, peraltro già in parte inclusi nella normativa nazionale dei D.
lgs. 171/2004 e 59/2005, in recepimento delle Direttive 2001/81 e 1996/62.
La
bozza di decreto è esclusivamente dedicata alle emissioni in atmosfera di
impianti industriali e civili con particolare riferimento agli aspetti dei
processi autorizzatori, e anche quando sono richiamati piani e programmi se ne
coglie solo l’aspetto riguardante prescrizioni
o valori limite più o meno restrittivi da parte delle autorità. A tale
riguardo si osserva che sono previsti limiti
di emissione massimi e minimi riprendendo la formulazione della normativa pregressa,
vecchia di circa 15 anni, che riguardava l’adeguamento degli impianti in
intervalli temporali definiti, ormai ampiamente superati. Inoltre, la bozza di
decreto prevede che le emissioni di un grande stabilimento aventi più impianti
con caratteristiche tecniche e costruttive simili possano essere considerate
come prodotte da un unico punto d’emissione (Art. 4 comma 4), con ciò mediando
le caratteristiche delle singole emissioni, spesso campionate in tempi diversi,
e sfruttando ampiamente la diluizione. Questo principio è previsto dalla
normativa europea (Direttiva 2001/80) solo per le raffinerie e con riferimento
al solo parametro SO2. Si osserva che negli allegati della bozza di
decreto è dettagliatamente trattata la regolamentazione delle operazioni di
deposito, di trasporto e degli impianti di distribuzione di benzina, che non
risulta omogenea con quella delle altre tipologie impiantistiche trattate.
In contrasto con quanto
previsto da altre normative di settore (art. 8 D. L.vo 59/2005), la bozza è
ispirata ad una limitazione dei poteri oggi in capo alle Regioni. E’ prevista,
infatti, ripetutamente la necessità di un’intesa con il Ministero dell’ambiente
per la fissazione di limiti più restrittivi da parte della Regione. Una
limitazione più rigida alla potestà degli Enti locali contrasta con l’approccio
regolatore, che dovrebbe permeare i processi autorizzativi previsti
dall’autorizzazione integrata ambientale (IPPC). D’altro canto, un’attenta
lettura della bozza mostra come non si sia fatto alcuno sforzo per tentare di
porre in relazione in modo sinergico le direttive NEC, LCP E IPPC ed il sistema
di autorizzazioni delle emissioni in atmosfera, in un’ottica di pianificazione
per la tutela ed il miglioramento della risorsa “aria”.
Dal
punto di vista della completezza della materia va osservato che la bozza
delinea il seguente campo di applicazione:
-
sono esclusi gli impianti
soggetti ad IPPC;
-
sono esclusi gli impianti
recentemente normati come gli inceneritori, per i quali si rimanda alla norma
vigente D. L.vo 133/2005);
-
sono esclusi gli impianti
indicati ai commi 14 e 16 dell’art. 3 (vari impianti termici, di ricerca, di
prova, etc.) e dall’art. 6 comma 5 (impianti per la difesa nazionale, sfiati da
ambienti di lavoro, etc.).
Per
tutti gli altri impianti che hanno emissioni in atmosfera il rilascio
dell’autorizzazione ha una durata di 15 anni, che appare in contrasto con il
quadro generale della normativa europea sull’ambiente. Infatti, giova osservare
che le autorizzazioni integrate ambientali (Direttiva 1996/62 e Decreti
attuativi) sono rilasciate per 8 anni nel caso di stabilimenti registrati EMAS,
per 6 anni per quelli registrati ISO 14001, e per 5 anni in tutti gli altri
casi. La stessa cosa vale per le discariche e per gli scarichi idrici, per i quali
nei casi ordinari tutte le autorizzazioni valgono per 5 e 4 anni,
rispettivamente.
Infine, con riferimento al Titolo
relativo agli impianti termici si rileva come la materia continua ad essere
oggetto di molteplici normative tra loro non coerenti, nonostante la necessità
evidenziata in diverse sedi di razionalizzare le disposizioni in un’ottica di
semplificazione e certezza normativa. Inoltre, le disposizioni contenute in
questo Titolo non tengono conto di quanto previsto dallo schema di D. lgs. (di
prossima emanazione) attuativo della direttiva 91/2002/CE in materia di
rendimento energetico degli edifici.