Appunto di lettura del Gruppo 183 riguardo alla bozza di Decreto Legislativo in materia di acqua e suolo
"Norme in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione, di tutela delle acque dall'inquinamento e di gestione delle risorse idriche"

1. Le doglie di un parto riservato

La pubblicazione, per iniziativa del WWF, degli schemi provvisori dei D.Lgs di attuazione della gran parte della legge delega in materia ambientale (n.308/2004), ha reso disponibili all'opinione pubblica e a tutti i soggetti interessati testi fino a qualche giorno fa poco conosciuti anche alla maggioranza della Commissione dei 24 esperti, prevista dalla stessa legge delega e nominata dal Ministro dell'Ambiente e della tutela del territorio, ai fini dell'adozione di "uno o più decreti legislativi di riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative" in materia ambientale. Nella stessa condizione erano le organizzazioni sindacali, imprenditoriali e le associazioni ambientaliste, la cui consultazione era prevista agli stessi fini (art 1, nn 11-15 della legge delega).
L'uscita dei testi provvisori, presentati poi pubblicamente (ma a circolazione selettiva) il 12 settembre scorso al convegno promosso dal Ministero, ha trovato un rilievo immediato nei principali quotidiani (a partire da La Repubblica, Il sole-24 ore, Corriere della sera). E sta mettendo innanzitutto Regioni e Parlamento, associazioni sociali, economiche ambientaliste, istituti di ricerca, nelle condizioni di intervenire. Ce n'è davvero bisogno urgente.

2. La bozza del DLGS su acque e suolo e il recepimento della Direttiva 2000/60

Qui si propone di avviare una lettura della bozza di schema di D.Lgs "in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione, di tutela delle acque dall'inquinamento e di gestione delle risorse idriche", relativamente al governo di acqua e suolo, temi sui quali è impegnato da tempo il Gruppo 183: quasi un testo unico, di 123 articoli e 11 Allegati per 131 pagine fittissime.
La bozza, mentre utilizza largamente linguaggi e materiali delle leggi preesistenti, intende riorganizzare tutta la legislazione in materia (in sé, una esigenza matura), ma in modo abborracciato. Tanto che, di fronte alla immediata ondata di critiche, lo stesso Ministro dell'Ambiente ha preso le distanze da diverse formulazioni dei testi. Ma non sulla sostanza degli stravolgimenti introdotti.
Eppure si tratta di una operazione ambiziosa, perché mette mano alla grande parte della produzione normativa degli ultimi quindici anni e ne abroga le leggi principali (183/89: sulla difesa del suolo e tutela delle acque; 36/94, sui servizi idrici: cd Galli; D.Lgs 152/99, sulla gestione e tutela delle acque; il primo art della 267/99, in attuazione del DL 180/99, cd Sarno. E pure la 319/76, cd Merli, già abrogata dal D.Lgs 152/99, art 63). Ma il tutto, senza aver definito esplicitamente un nuovo quadro di riferimento, assente già nella legge delega 308/2004, vaghissima nei principi e criteri direttivi. Fino a configurare un mandato pressochè in bianco al Governo, sollevando più di un dubbio di incostituzionalità.
Va subito sottolineato che la bozza di D.Lgs dichiara di recepire, tra le altre, la Direttiva quadro comunitaria sulle acque 2000/60 (art 117, n.4, lett r).
Pertanto, di fronte alla vaghezza degli indirizzi della legge delega e ora alla bozza di D.Lgs che introduce modalità discrezionali nei provvedimenti attuativi del Governo, espropria poteri delle Regioni e indebolisce le Autorità di bacino cambiandone la natura, diventa necessario: a) leggere le innovazioni della bozza sulla base della sua conformità o meno alla Direttiva 2000/60, vincolante per tutti gli Stati membri dell'Unione europea; b) verificare le novità introdotte sulla base dei cambiamenti intervenuti in questo quindicennio di applicazione delle leggi di riforma che lo schema di D.Lgs vuole abrogare ^{(vai a nota 1)}.
Né si può dimenticare che già nel 1998, la Commissione di indagine conoscitiva sulla difesa del suolo di Camera e Senato (Veltri), mentre confermava la validità di fondo della legge 183/89; avanzava proposte di rafforzamento del governo cooperativo e partecipato dei bacini idrografici; e, interagendo esplicitamente con l'avanzamento della formazione della Direttiva 2000/60, ne anticipava più di una indicazione.

3. Direttiva quadro 2000/60 e nuova disciplina del governo di acqua e suolo

Le mutazioni introdotte nel governo del bacino idrografico dalla bozza di D.Lgs nelle modalità di attuazione della Delega sono pesanti quanto scoordinate.
Intanto, la bozza stabilisce che un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'Ambiente e della Tutela del Territorio, da emanarsi sentita (non d'intesa!) la Conferenza Permanente Stato-Regioni entro 90 gg dall'entrata in vigore del…decreto, individua gli organi dell'Autorità di bacino (denominata "Autorità di Bacino Distrettuale"), ne nomina il Segretario generale"(art 11, n.2; a) e delimita i distretti idrografici ^{(vai a nota 2)}.
Le "innovazioni" sono gravi: 1) non è chiaro se la delimitazione dei distretti avverrà per bacini idrografici (singoli o per gruppi contigui afferenti al distretto) o per ambiti territoriali diversi; 2) dopo il mancato rispetto dei termini (dicembre 2003) fissati dalla Direttiva 2000/60, con conseguente denuncia dell'Italia alla Corte di giustizia europea, la delimitazione dei distretti viene ancora rinviata (art 12); 3) gli atti di indirizzo e pianificazione, lo stesso "piano di gestione" delle Autorità di bacino, vengono adottati in sede di conferenza dei servizi ….che delibera a maggioranza (art 11, n.4); 4) il Ministero accentra -impropriamente- le funzioni di programmazione, finanziamento e controllo degli interventi, come quelle di previsione, prevenzione e difesa del suolo (le Autorità di distretto, diventano organismi del Ministero?: art 6, n.3, lett a, b); 5) le Regioni vengono largamente esautorate, pur essendo finora contitolari col Governo centrale delle Autorità di bacino di rilievo nazionale (e titolari esclusive delle Autorità regionali e interregionali). E come ha confermato fin dal '90 la stessa Corte costituzionale, che definisce le Autorità di bacino (di rilievo nazionale) organismi di cooperazione tra Stato e Regioni dei bacini di riferimento.
Quanto al recepimento della Direttiva comunitaria 2000/60, le difformità della bozza di D.Lgs appaiono stridenti. Innanzitutto, come è noto, la Direttiva rilancia il governo unitario per ecosistemi di bacino e -attraverso la graduale copertura dei costi degli utilizzi delle acque- ne fa il perno delle politiche economiche e territoriali, con la finalità di uno sviluppo riconducibile agli equilibri degli ecosistemi acquatici. Ma questa innovazione di sistema non è neppure affrontata dalla bozza di DLgs.
Anche la giusta scelta di portare in un solo testo il governo delle acque e del suolo, allargando l'ambito di applicazione della stessa Direttiva sulle acque (come già prevede la 183/89), non diventa unificazione dei processi decisionali a scala di distretto. Infatti la bozza di D.Lgs li diversifica ulteriormente, in contrasto con le disposizioni della Direttiva (artt 3 e 13) che prevedono un unico soggetto e una sola modalità di formazione degli atti di governo del bacino.
Così, anche per insufficiente chiarezza e scoordinamento dell'articolato e degli allegati, la bozza di D.Lgs sembra proporre due diversi "Piani di gestione": uno per la difesa del suolo (art 13) in capo alle Autorità di bacino, ma nella forma della Conferenza dei servizi (art 14, n.2); l'altro per la tutela delle acque. Qui, "le Autorità di bacino provvedono alla redazione di un Piano di Gestione per ciascun distretto idrografico" (art 65), ma nello stesso tempo e separatamente in capo a ciascuna Regione del bacino vengono confermate l'adozione e l'approvazione finale del Piano di tutela delle acque, che viene assunto come piano stralcio di settore del piano di gestione del bacino (art 69, nn. 1 e 2). Secondo le modalità di interazioni con l'Autorità di bacino previste dall'art 44 del D.Lgs 152/99, che vanificano -invece di rafforzare- l'unità di governo per bacini idrografici, criterio ordinatore di tutta la Direttiva comunitaria.

4. Governo di bacino e piani regionali di tutela delle acque

Ancora, la Direttiva 2000/60 fa dei diritti all'informazione dei cittadini e del coinvolgimento dei portatori di interessi alla formazione delle decisioni, che sono chiamati a rispettare (la partecipazione), una leva di trasformazione della cultura e delle modalità di governo^{(vai a nota 3)} . La bozza di D.Lgs ignora la sostanza di questa innovazione fondamentale, si limita a trascrivere burocraticamente (artt 70, 71) le prescrizioni specifiche della Direttiva; e rimane ancora nell'ambito dei limiti della cultura della 183/89 (comando e controllo). Senza indicare -anche sperimentalmente- le forme di coinvolgimento e di responsabilizzazione degli interessi in campo nella formazione delle decisioni, sulla base del riconoscimento comune dei dati delle condizioni delle acque e dunque dei vincoli entro i quali misurare le alternative sostenibili delle scelte di impiego della risorsa. Possibili solo a scala di bacino idrografico e non per confini amministrativi, sia pure regionali. Di qui la necessità di ricondurre le analisi dei corpi idrici, delle condizioni -reali e di riferimento-delle acque, alla condizione/obiettivo dell'equilibrio dinamico tra disponibilità quali/quantitativa delle acque e pressione dell'insieme delle domande d'impiego (il bilancio idrico), necessariamente a livello di bacino, rilanciato dal D.Lgs 152/99 (art 22) e ripreso, sia pure con ritardo, dalle Linee guida del Ministro dell'Ambiente (DM 28 luglio 2004). Cioè, una condizione essenziale a regolare e gestire gli utilizzi delle acque e le relative entrate finanziarie (canoni, contribuzioni, tariffe); e un criterio ordinatore anche dei trasferimenti d'acqua da un bacino all'altro, in particolare nel Sud, come a fronte dei sempre più frequenti fenomeni di siccità nello stesso bacino padano.

Gruppo 183
Roma, 15.09.2005

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