Pareri delle Commissioni di Camera e Senato sullo Schema di DLgs del Governo in materia ambientale: un commento.

Rigetto da parte delle opposizioni; critiche e richieste di modifiche da parte della stessa maggioranza

Roma, 16/01/2005. In sintonia con il giudizio nettamente negativo delle Regioni, delle Autonomie locali, delle associazioni ambientaliste e di gran parte di quelle sociali ed economiche, del mondo della ricerca che ha fatto appello al Presidente della Repubblica, le minoranze delle Commissioni competenti di Camera e Senato hanno espresso parere unanime, nettamente negativo nel metodo e nel merito, sullo Schema di decreto legislativo del Governo. E hanno ribadito la necessità che "il Governo ritiri lo schema di decreto legislativo, in modo che possa avviarsi su basi nuove e diverse la definizione di un nuovo testo".
Alla Camera, la stessa maggioranza della VIII Commissione ha avanzato numerosissime critiche e proposte di modifica (formalmente, 78) su tutte le sei Parti in cui si articola lo Schema di DLgs, ed ha espresso parere favorevole ma condizionato all'esame dei propri rilievi e richieste. Analogmente, la XIII Commissione del Senato, con numerose osservazioni.
Così ad esempio, sulla Parte terza (difesa del suolo e lotta desertificazione, tutela delle acque, gestione dei servizi idrici: artt 53-176), il parere della maggioranza della VIII Commissione riconosce "incongruità, inadeguato recepimento di direttive comunitarie (innanzitutto la 2000/60: ndr) e non piena coerenza con i principi e criteri direttivi della delega" (L.308/2004: ndr); "contraddizioni nelle norme di raccordo fra vari livelli istituzionali in materia di difesa del suolo". E in maniera specifica, diversamente dal testo attuale dello Schema di DLgs, il parere della maggioranza afferma che "occorre dare piena attuazione" alla legge 308/2004 e ripristinare le competenze istituzionali delle Regioni: nella definizione e nel governo dei distretti idrografici, attraverso la forma della cooperazione tra Stato centrale e Regioni, nella nomina del Segretario generale; l'accantonando la Conferenza di servizi per l'approvazione dei piani di bacino.
Quanto al recepimento delle Direttive comunitarie, si sottolinea che "sembra essenziale recepire il contenuto dell'art 14 della direttiva 2000/60/CE, che prevede forme puntuali di informazione e consultazione pubblica nella procedura di elaborazione, riesame e aggiornamento dei piani di gestione dei bacini idrografici". E a proposito dei piani di tutela regionali delle acque, "si osserva che tali strumenti di pianificazione, già previsti dalla normativa vigente (articolo 14 del DLgs n.152 del 1999), rischiano di essere ormai superati a seguito del recepimento dell'articolo 13 della direttiva 2000/60/CE (piani di gestione dei bacini idrografici: ndr) e, quindi, della previsione di un piano di gestione (articolo 117 dello schema di decreto), i cui contenuti risultano assorbenti rispetto a quelli del piano di tutela", ecc.
Come si vede, il documento della Commissione, dell'opposizione e della stessa maggioranza, riconoscono la necessità di mettere le mani sull'intero Schema di decreto. E costitisce anche la confutazione istituzionale delle violente accuse di "falsità", contenute nella lettera al Corriere della Sera del 27 dicembre scorso, a firma del ministro Matteoli e rivolta ai presidenti del WWF e del FAI, colpevoli di riprendere alcune delle critiche avanzate da tutti quelli che avevano analizzato lo Schema di Dlgs del Governo. A partire dalla Conferenza dei presidenti delle Regioni.
Adesso, la parola ritorna di nuovo al Governo, il quale "entro quarantacinque giorni dalla data di espressione del parere parlamentare (12 gennaio: ndr) ritrasmette alle Camere, con le sue osservazioni e con le eventuali modificazioni, i testi per il parere definitivo delle Commissioni parlamentari competenti, da esprimere entro venti giorni dalla data di assegnazione" (L. delega 308/2004, n.5). Il Governo ha due strade. O prende atto delle critiche, complessive (a partire da quelle di incostituzionalità, eccesso di delega, difformità rispetto alle direttive comunitarie) e specifiche, per tutte le sei Parti dello Schema di decreto; concorda modi e tempi necessari alla sua riscrittura; e apre finalmente un confronto reale che finora è mancato. Oppure, tira diritto a testa bassa per arrivare subito all'approvazione definitiva di un provvedimento irricevibile, criticato anche dalla maggioranza parlamentare. In questo caso, il Governo si assumerebbe la responsabilità di isolarci ulteriormente in Europa; di consegnare al Paese lo smantellamento di oltre un quindicennio di riforme (sicuramente da riorganizzare), alimentando una condizione di degrado e ingovernabilità. Assieme all'inevitabile impugnativa davanti alla Corte Costituzionale. Gruppo 183 Roma, 16.01.2006.

Legge delega ambientale: decreti legislativi riuniti in un unico testo, ma la sostanza, purtroppo, non è cambiata

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Aggiornamento della nota di lettura dello Schema (ora unificato) di Decreto Legislativo "norme in materia ambientale" del 24/10/2005 e relativo allegato

Roma, 8/11/2005. I cinque schemi di decreti legislativi relativi ad aria, suolo e acque, rifiuti, danno ambientale e autorizzazioni sono stati riuniti in un testo unico. La scelta sembra essere quella di far passare comunque una congerie di provvedimenti stravolgenti (e pasticciati) prima della fine della legislatura, in un testo unico per bloccare ogni possibilità di modifiche sostanziali. E liquidando 15 anni di riforme.

1. Un simulacro di testo unico
Dal 24 ottobre si dispone dello Schema di DLgs di attuazione della legge delega 308/2004 nella "versione diramata ai Ministri concertanti ed alla Presidenza del Consiglio" (scaricabile dal sito www.comdel.it e anche da questo sito).
Per la verità, si tratta di un semplice accorpamento dei cinque schemi precedenti, licenziati ufficialmente il 3 ottobre scorso dalla Commissione prevista dalla legge delega 308/2004.
Infatti, le 'disposizioni comuni' (artt 1-3), messe in testa allo Schema unificato, non aggiungono nulla ai testi separati della precedente edizione del 3 ottobre. Così, ad esempio, viene di nuovo elusa la mancanza di delega specifica di recepimento della Direttiva Europea quadro 2000/60 sulle acque (il progetto di "legge comunitaria" 2005 che dovrebbe colmare la lacuna non è ancora stato approvato); come resta identico perfino il palese contrasto tra l'accentramento di potere introdotto dallo Schema di DLgs e la stessa legge delega 308/2004 che dovrebbe legittimarlo e che invece riafferma il ruolo delle Regioni ai sensi dell'art.117 della Costituzione (n.8, lett m).
Pertanto, più che a una reale riorganizzazione dei testi precedenti, siamo di fronte ad una loro semplice cucitura meccanica. Del resto, sarebbe stato piuttosto difficile in una ventina di giorni riordinare un parco di norme di cinque Schemi, distribuiti in 318 articoli, oggetto di tante critiche immediate. Fino a mettere in evidenza l'incostituzionalità dello stesso impianto dello Schema di DLgs (particolarmente clamorosa la parte relativa alla difesa del suolo e alla tutela e gestione delle acque, si vedano a questo proposito le osservazioni del Prof. Paolo Urbani). Nel sito ufficiale del comitato dei "saggi" (www.comdel.it) è stato aperto un forum on-line per raccogliere i commenti di cittadini e amministratori, commenti che vengono sistematicamente cancellati ogni giorno dal gestore del sito, impedendo agli altri utenti di leggerli e abolendo anche questa minima forma di partecipazione.

2. La scelta della forzatura unilaterale (anche dei tempi)
Quale, allora, la ragione del passaggio - nel giro di venti giorni - da 5 testi separati e diversi al loro semplice assemblamento in un unico Schema di decreto legislativo?
Si tratta di un materiale sterminato, di 709 pagine che spaziano dal rivolgimento dei fondamenti della pianificazione ai dettagli più minuziosi, trasposti da disposizioni e tabelle di ogni genere, spesso scoordinate e improprie, in norme e allegati di un DLgs che vuole presentarsi con i caratteri di innovazione di sistema: a) un testo di 318 articoli; b) una miriade di allegati: 5 per la VAS, la VIA, l'IPPC; 11 in materia di difesa del suolo, di tutela e gestione delle acque; 9 in materia di rifiuti e 5 di bonifica dei siti inquinati; 10 in materia di tutela dell'aria e di riduzione delle emissioni in atmosfera.
La motivazione di tale assemblamento in uno schema di decreto unico appare obbligata: di fronte alle critiche provocate dalle stesure precedenti del 10 settembre e 3 ottobre, invece di aprire il confronto indispensabile su una proposta di aggiornamento e riordino (necessari) della produzione legislativa di oltre quindici anni, nelle ultime settimane deve essere prevalsa nettamente (o semplicemente resa esplicita) la scelta di far passare comunque una congerie di provvedimenti stravolgenti (e pasticciati), prima della fine della legislatura. Legandoli fin d'ora in un atto unico, nella stessa discussione interna al Governo e alla maggioranza, per bloccare ogni possibilità di modifiche sostanziali. Anche con il procedimento forzoso del voto di fiducia sull'intero provvedimento.
Rispetto a questa forzatura, non riesce finora a farsi strada la percezione della gravità della posta in gioco e l'allarme conseguente. Indispensabili a dare forza alla iniziativa delle istituzioni regionali, locali, espropriate delle loro competenze (e che pure hanno cominciato a reagire); indispensabile alla responsabilità del Parlamento che, con questo schema di decreto, vede liquidata una stagione intera di riforme, che andavano invece adeguate sulla base della esperienza di questi anni e secondo le innovazioni introdotte in sede comunitaria (a partire dalla Direttiva quadro 2000/60 in materia di acque, stravolta dallo Schema di DLgs mentre dichiara di recepirla); una percezione della gravità della situazione che dovrebbe essere indispensabile ai portatori di interessi economici, sociali, ambientali, alle competenze tecniche, scientifiche, della cultura, dell'opinione pubblica, della politica, proprie di un Paese civile.
Gruppo 183, 8 novembre 2005

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12 ottobre 2005.

Nota di lettura del Gruppo 183 sullo schema ufficiale di Decreto Legislativo in materia di acqua e suolo pubblicato il 3 ottobre 2005

Roma, 12/10/2005. Dopo diverse stesure riservate, non rese pienamente pubbliche neppure alla presentazione della bozza da parte del Ministero il 12 settembre, adesso disponiamo finalmente dello schema ufficiale di DLgs in materia di acque e suolo. Su uno specifico sito web (www.comdel.it) il "Gruppo di Coordinamento" della produzione dei testi comunica che "il 3 ottobre 2005 la Commissione di esperti nominata in base alla legge n.308 del 2004… ha approvato gli schemi di cinque decreti legislativi che sono stati trasmessi al Ministro Altero Matteoli per il seguito di competenza". E racconta che "la redazione degli schemi di provvedimenti ha impegnato per circa otto mesi i quarantacinque membri della Commissione della Segreteria Tecnica (?), oltre alle competenti strutture ministeriali". Una formulazione ibrida per oscurare il fatto notorio che la Commissione prevista dalla legge di delega 308/2004 (art 1, nn 11 e 12) è rimasta largamente tagliata fuori dalla formazione dei testi. E solo a lavori sostanzialmente finiti è stata chiamata a farli propri. E, adesso, ad approvare l'intero pacchetto di cinque decreti e relativi Allegati in una singolare modalità di espressione di voto/parere di ogni singolo componente, per posta elettronica (sì o no, senza ulteriori perdite di tempo). Come conferma lo stesso Ministro Matteoli (la Repubblica, 4 ottobre).

1. Un ulteriore peggioramento
Come è noto, il modo della preparazione della bozza, la mancanza di coinvolgimento delle istituzioni regionali e locali, (nonostante gli impegni concordemente assunti fin dal 2001 dallo stesso Ministro dell'Ambiente) e il merito (lo stravolgimento del sistema di governo dei bacini), avevano provocato immediate dure critiche, in primo luogo della Conferenza delle Regioni, delle associazioni ambientaliste e di una larga parte delle forze sociali ed economiche. E avevano costretto il Ministro a prendere le distanze da testi pasticciati (ma non dal merito) e lo stesso Governo a una prima correzione di tiro, con l'impegno a riaprire il tavolo del confronto interistituzionale.
Rispetto alle bozze del 12 settembre le novità dello schema ufficiale del 3 ottobre (ripreso da questo sito) non sono molte. Ma quelle poche lo peggiorano.
Anche questa nota del Gruppo 183 (come la precedente) si riferisce al testo relativo a difesa del suolo, tutela e gestione delle acque. Le osservazioni si concentrano su due punti.
Il primo, riguarda il governo dei bacini idrografici e dunque la sorte delle Autorità di bacino di rilievo nazionale. Mentre la bozza precedente rinviava la individuazione degli organi delle Autorità di bacino alla discrezionalità di un DPCM, il nuovo testo li definisce direttamente: il Segretario generale, la Segreteria tecnico-operativa e il Comitato tecnico (art 11, n.2); b) specifica che "il piano di bacino" è redatto dall'Autorità di bacino (nella bozza mancava: art 13, n.2); c) conferma che gli atti di indirizzo, coordinamento e pianificazione vengono adottati a maggioranza dalla Conferenza di servizi (!), che -aggiunge- è "presieduta e convocata, anche su proposta delle amministrazioni partecipanti, dal Ministro dell'Ambiente e della tutela del Territorio su istanza del Segretario generale" (art 11, n..4).
Di più, lo schema di DLgs liquida il criterio tassativo della Direttiva 2000/60 che prevede di assegnare ai distretti solo i bacini idrografici, singoli o accorpati (artt 3, 13, 14, della Direttiva) e lo riduce solo ad una delle possibilità ("fra l'altro", art 12, n.2).

2. Organismi burocratici centralizzati come Autorità di bacino
Complessivamente, non solo vengono soppresse "le autorità (minuscolo) previste dalla legge 183/89… e le relative funzioni vengono esercitate dalle Autorità di Bacino Distrettuale"
(maiuscolo), ma spariscono gli organismi di "leale cooperazione tecnica e istituzionale tra Stato e Regioni" del bacino ripetutamente riconosciuti dalle sentenze della Corte costituzionale (le attuali Autorità di bacino di rilievo nazionale.
Al loro posto subentrano organismi puramente burocratici (le "Autorità di bacino distrettuali"), emanazione diretta del Ministero dell'Ambiente e del Territorio. Le Regioni come tali, pur avendo competenza concorrente in materia di territorio, nel nuovo organismo sopravvivono nella sola forma di rappresentanze tecniche nella Conferenza di servizi (lo schema di decreto non parla della composizione del Comitato tecnico delle nuove Autorità).
Insomma, le Autorità di bacino distrettuale si configurano come organismi del Ministero dell'ambiente e del territorio, che così si mette in condizione di svolgere direttamente (quanto impropriamente) le "funzioni di programmazione, finanziamento e controllo degli interventi, come quelle di previsione, prevenzione e difesa del suolo (art 6, n.3). Mentre le Regioni vengono esautorate.
Quando dovrebbe essere rafforzato e corretto, vengono invece liquidate normativa ed esperienza di governo dell'acqua e del suolo, costruite sulla cooperazione difficile ma indispensabile (non solo "ove occorra", art 9) tra le Regioni dei distretti, e congiuntamente con lo Stato centrale. Come hanno ripetutamente riconosciuto le pronunce della Corte costituzionale, fin dall'introduzione delle Autorità di bacino di rilievo nazionale con la legge di riforma 183/89 (mentre continua a sopravvivere la tripartizione tra bacini di rilievo regionale, interregionale, nazionale: discutibile per la diversa disciplina e inefficace).

3. Un confuso gioco di scatole cinesi Il secondo punto rilevante introdotto dallo schema di DLgs riguarda i rapporti tra piani di bacino, di gestione e di tutela regionale delle acque. Nella bozza del 12 settembre la confusione era forte.
Adesso, dopo avere sostituito in tutto lo schema di DLgs la dizione "piani di gestione" (propria della Direttiva comunitaria 2000/60, ma con significato diverso) con "piani di bacino", la confusione aumenta.
Ad esempio, nella sezione dedicata alla tutela delle acque dall'inquinamento (artt 21-87), il piano di gestione del distretto cambia natura e collocazione gerarchica: diventa un piano stralcio del piano di bacino (art 65), come il piano regionale di tutela delle acque (artt 69 e 13,n.3); viene adottato e approvato secondo le procedure stabilite per il piano di bacino, rispettivamente dalla Conferenza di servizi e dal DPCM (art 14, nn.2bis e 15).
In realtà, l'insieme degli articoli della sezione ruota attorno ai piani regionali di tutela delle acque, secondo le modalità introdotte dal DLgs 152/99 (art 44) e attribuisce alla singola Regione un ambito territoriale di analisi corrispondente al distretto idrografico, come se essa si identificasse nell'Autorità di distretto, E perciò la Regione è tenuta a rapportarsi esclusivamente al Ministero e all'APAT (art 66).
Come si vede, un gioco di scatole cinesi dai rimandi incrociati che ha prodotto un testo da rifare, alle condizioni e con il tempo necessari.
In realtà, lo schema del DLGS mette in evidenza una distorsione già introdotta dal DLgs 152/99 sulla tutela delle acque, a lungo sottovalutata, e la generalizza. Infatti, quella norma, se anticipa alcuni aspetti della Direttiva 2000/60, sullo snodo centrale della modalità di formazione dei piani regionali di tutela (art 44) vanifica il governo unitario del bacino idrografico, singolo o coordinato (indispensabile anche nei trasferimenti d'acqua); rende assai problematica la stessa lettura unitaria delle condizioni delle acque, impossibile per confini amministrativi delle Regioni di riferimento del bacino, separatamente l'una dall'altra (si pensi al bilancio idrico); isola ciascuna Regioni del bacino, mettendola in relazione contrattualmente debole col Ministero con l'illusione di contare di più. E finisce per far apparire le Autorità di bacino soggetti "esterni" alle Regioni di riferimento, quando non superflui, invece che indispensabili organismi propri.
Effetti congiunti: 1) la caduta dell'impegno coordinato delle Regioni per il governo dei bacini, proprio quando viene rilanciato dalla Direttiva comunitaria; 2) la centralizzazione delle competenze e della gestione delle risorse finanziarie.

4. Per cambiare rotta
Adesso, lo schema di DLgs segna lo sbocco di una parabola involutiva; e una centralizzazione che sottrae competenze alle Regioni mentre la Costituzione (art 117) le ha estese.
La situazione è diventata allarmante e richiede una netta e urgente inversione di rotta: dell'opinione pubblica, delle competenze, della ricerca, delle associazioni sociali ed economiche, ambientaliste; della politica e del Parlamento, delle Regioni e delle Autonomie locali.
In queste settimane, in particolare la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province Autonome ha reagito tempestivamente all'azione di sfondamento del Ministero. Adesso ha la responsabilità di diventare, col Parlamento, il punto di riferimento unificante della iniziativa, dispiegando con coraggio la volontà di innovare anche le proprie posizioni di merito. Dopo una lunga fase di difficoltà politiche, di azioni in ordine sparso, di caduta di interesse.
Di fronte del tentativo di stravolgere una intera stagione di riforma, con una normativa pasticciata e inapplicabile, sostanzialmente irricevibile, sulla base dell'esperienza di questi anni, è necessario allargare la consapevolezza della posta in gioco, accelerare la definizione delle proposte alternative in grado di incrociare il consenso indispensabile a battere questa operazione grave.
Le linee da assumere e le opzioni principali sono indicate dalla Direttiva comunitaria 2000/60 che -in Italia- aspetta ancora di essere recepita. Alcune indicazioni sono già state segnalate fin dal '98 dalle conclusioni unanimi della Commissione Veltri.
Queste innovazioni rilanciano la capacità di governo delle acque (e del suolo), ma lo schema di DLgs si muove in direzione opposta, anche se dichiara di recepire la Direttiva. E' controverso che lo sia anche sul piano formale.
Roma, 12.10.2005
Gruppo 183

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15 settembre 2005.

Primo appunto di lettura del Gruppo 183 riguardo alla bozza di Decreto Legislativo in materia di acqua e suolo
"Norme in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione, di tutela delle acque dall'inquinamento e di gestione delle risorse idriche"

1. Le doglie di un parto riservato

Roma, 15 settembre 2005. La pubblicazione, per iniziativa del WWF, degli schemi provvisori dei D.Lgs di attuazione della gran parte della legge delega in materia ambientale (n.308/2004), ha reso disponibili all'opinione pubblica e a tutti i soggetti interessati testi fino a qualche giorno fa poco conosciuti anche alla maggioranza della Commissione dei 24 esperti, prevista dalla stessa legge delega e nominata dal Ministro dell'Ambiente e della tutela del territorio, ai fini dell'adozione di "uno o più decreti legislativi di riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative" in materia ambientale. Nella stessa condizione erano le organizzazioni sindacali, imprenditoriali e le associazioni ambientaliste, la cui consultazione era prevista agli stessi fini (art 1, nn 11-15 della legge delega).
L'uscita dei testi provvisori, presentati poi pubblicamente (ma a circolazione selettiva) il 12 settembre scorso al convegno promosso dal Ministero, ha trovato un rilievo immediato nei principali quotidiani (a partire da La Repubblica, Il sole-24 ore, Corriere della sera). E sta mettendo innanzitutto Regioni e Parlamento, associazioni sociali, economiche ambientaliste, istituti di ricerca, nelle condizioni di intervenire. Ce n'è davvero bisogno urgente.

2. La bozza del DLGS su acque e suolo e il recepimento della Direttiva 2000/60

Qui si propone di avviare una lettura della bozza di schema di D.Lgs "in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione, di tutela delle acque dall'inquinamento e di gestione delle risorse idriche", relativamente al governo di acqua e suolo, temi sui quali è impegnato da tempo il Gruppo 183: quasi un testo unico, di 123 articoli e 11 Allegati per 131 pagine fittissime.
La bozza, mentre utilizza largamente linguaggi e materiali delle leggi preesistenti, intende riorganizzare tutta la legislazione in materia (in sé, una esigenza matura), ma in modo abborracciato. Tanto che, di fronte alla immediata ondata di critiche, lo stesso Ministro dell'Ambiente ha preso le distanze da diverse formulazioni dei testi. Ma non sulla sostanza degli stravolgimenti introdotti.
Eppure si tratta di una operazione ambiziosa, perché mette mano alla grande parte della produzione normativa degli ultimi quindici anni e ne abroga le leggi principali (183/89: sulla difesa del suolo e tutela delle acque; 36/94, sui servizi idrici: cd Galli; D.Lgs 152/99, sulla gestione e tutela delle acque; il primo art della 267/99, in attuazione del DL 180/99, cd Sarno. E pure la 319/76, cd Merli, già abrogata dal D.Lgs 152/99, art 63). Ma il tutto, senza aver definito esplicitamente un nuovo quadro di riferimento, assente già nella legge delega 308/2004, vaghissima nei principi e criteri direttivi. Fino a configurare un mandato pressochè in bianco al Governo, sollevando più di un dubbio di incostituzionalità.
Va subito sottolineato che la bozza di D.Lgs dichiara di recepire, tra le altre, la Direttiva quadro comunitaria sulle acque 2000/60 (art 117, n.4, lett r).
Pertanto, di fronte alla vaghezza degli indirizzi della legge delega e ora alla bozza di D.Lgs che introduce modalità discrezionali nei provvedimenti attuativi del Governo, espropria poteri delle Regioni e indebolisce le Autorità di bacino cambiandone la natura, diventa necessario: a) leggere le innovazioni della bozza sulla base della sua conformità o meno alla Direttiva 2000/60, vincolante per tutti gli Stati membri dell'Unione europea; b) verificare le novità introdotte sulla base dei cambiamenti intervenuti in questo quindicennio di applicazione delle leggi di riforma che lo schema di D.Lgs vuole abrogare ^{(vai a nota 1)}.
Né si può dimenticare che già nel 1998, la Commissione di indagine conoscitiva sulla difesa del suolo di Camera e Senato (Veltri), mentre confermava la validità di fondo della legge 183/89; avanzava proposte di rafforzamento del governo cooperativo e partecipato dei bacini idrografici; e, interagendo esplicitamente con l'avanzamento della formazione della Direttiva 2000/60, ne anticipava più di una indicazione.

3. Direttiva quadro 2000/60 e nuova disciplina del governo di acqua e suolo

Le mutazioni introdotte nel governo del bacino idrografico dalla bozza di D.Lgs nelle modalità di attuazione della Delega sono pesanti quanto scoordinate.
Intanto, la bozza stabilisce che un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'Ambiente e della Tutela del Territorio, da emanarsi sentita (non d'intesa!) la Conferenza Permanente Stato-Regioni entro 90 gg dall'entrata in vigore del…decreto, individua gli organi dell'Autorità di bacino (denominata "Autorità di Bacino Distrettuale"), ne nomina il Segretario generale"(art 11, n.2; a) e delimita i distretti idrografici ^{(vai a nota 2)}.
Le "innovazioni" sono gravi: 1) non è chiaro se la delimitazione dei distretti avverrà per bacini idrografici (singoli o per gruppi contigui afferenti al distretto) o per ambiti territoriali diversi; 2) dopo il mancato rispetto dei termini (dicembre 2003) fissati dalla Direttiva 2000/60, con conseguente denuncia dell'Italia alla Corte di giustizia europea, la delimitazione dei distretti viene ancora rinviata (art 12); 3) gli atti di indirizzo e pianificazione, lo stesso "piano di gestione" delle Autorità di bacino, vengono adottati in sede di conferenza dei servizi ….che delibera a maggioranza (art 11, n.4); 4) il Ministero accentra -impropriamente- le funzioni di programmazione, finanziamento e controllo degli interventi, come quelle di previsione, prevenzione e difesa del suolo (le Autorità di distretto, diventano organismi del Ministero?: art 6, n.3, lett a, b); 5) le Regioni vengono largamente esautorate, pur essendo finora contitolari col Governo centrale delle Autorità di bacino di rilievo nazionale (e titolari esclusive delle Autorità regionali e interregionali). E come ha confermato fin dal '90 la stessa Corte costituzionale, che definisce le Autorità di bacino (di rilievo nazionale) organismi di cooperazione tra Stato e Regioni dei bacini di riferimento.
Quanto al recepimento della Direttiva comunitaria 2000/60, le difformità della bozza di D.Lgs appaiono stridenti. Innanzitutto, come è noto, la Direttiva rilancia il governo unitario per ecosistemi di bacino e -attraverso la graduale copertura dei costi degli utilizzi delle acque- ne fa il perno delle politiche economiche e territoriali, con la finalità di uno sviluppo riconducibile agli equilibri degli ecosistemi acquatici. Ma questa innovazione di sistema non è neppure affrontata dalla bozza di DLgs.
Anche la giusta scelta di portare in un solo testo il governo delle acque e del suolo, allargando l'ambito di applicazione della stessa Direttiva sulle acque (come già prevede la 183/89), non diventa unificazione dei processi decisionali a scala di distretto. Infatti la bozza di D.Lgs li diversifica ulteriormente, in contrasto con le disposizioni della Direttiva (artt 3 e 13) che prevedono un unico soggetto e una sola modalità di formazione degli atti di governo del bacino.
Così, anche per insufficiente chiarezza e scoordinamento dell'articolato e degli allegati, la bozza di D.Lgs sembra proporre due diversi "Piani di gestione": uno per la difesa del suolo (art 13) in capo alle Autorità di bacino, ma nella forma della Conferenza dei servizi (art 14, n.2); l'altro per la tutela delle acque. Qui, "le Autorità di bacino provvedono alla redazione di un Piano di Gestione per ciascun distretto idrografico" (art 65), ma nello stesso tempo e separatamente in capo a ciascuna Regione del bacino vengono confermate l'adozione e l'approvazione finale del Piano di tutela delle acque, che viene assunto come piano stralcio di settore del piano di gestione del bacino (art 69, nn. 1 e 2). Secondo le modalità di interazioni con l'Autorità di bacino previste dall'art 44 del D.Lgs 152/99, che vanificano -invece di rafforzare- l'unità di governo per bacini idrografici, criterio ordinatore di tutta la Direttiva comunitaria.

4. Governo di bacino e piani regionali di tutela delle acque

Ancora, la Direttiva 2000/60 fa dei diritti all'informazione dei cittadini e del coinvolgimento dei portatori di interessi alla formazione delle decisioni, che sono chiamati a rispettare (la partecipazione), una leva di trasformazione della cultura e delle modalità di governo^{(vai a nota 3)} . La bozza di D.Lgs ignora la sostanza di questa innovazione fondamentale, si limita a trascrivere burocraticamente (artt 70, 71) le prescrizioni specifiche della Direttiva; e rimane ancora nell'ambito dei limiti della cultura della 183/89 (comando e controllo). Senza indicare -anche sperimentalmente- le forme di coinvolgimento e di responsabilizzazione degli interessi in campo nella formazione delle decisioni, sulla base del riconoscimento comune dei dati delle condizioni delle acque e dunque dei vincoli entro i quali misurare le alternative sostenibili delle scelte di impiego della risorsa. Possibili solo a scala di bacino idrografico e non per confini amministrativi, sia pure regionali. Di qui la necessità di ricondurre le analisi dei corpi idrici, delle condizioni -reali e di riferimento-delle acque, alla condizione/obiettivo dell'equilibrio dinamico tra disponibilità quali/quantitativa delle acque e pressione dell'insieme delle domande d'impiego (il bilancio idrico), necessariamente a livello di bacino, rilanciato dal D.Lgs 152/99 (art 22) e ripreso, sia pure con ritardo, dalle Linee guida del Ministro dell'Ambiente (DM 28 luglio 2004). Cioè, una condizione essenziale a regolare e gestire gli utilizzi delle acque e le relative entrate finanziarie (canoni, contribuzioni, tariffe); e un criterio ordinatore anche dei trasferimenti d'acqua da un bacino all'altro, in particolare nel Sud, come a fronte dei sempre più frequenti fenomeni di siccità nello stesso bacino padano.

Gruppo 183
Roma, 15.09.2005



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