Regione BASILICATA
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L’ACQUA A META’ DEL GUADO“LA SECONDA FASE DEL Q.C.S.
2000-2006 E L’APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA QUADRO 2000/60/CE”
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" La sostenibilità dell'uso delle risorse idriche:il governo della domanda e dell'offerta" Mario Rosario Mazzola (Università di Palermo)
Le risorse idriche sono tra le più strategiche per il mantenimento degli standards qualitativi e quantitativi delle condizioni sociali ed economiche di una società, e spesso rappresentano un fattore limitante per lo sviluppo. L'uso delle risorse idriche ha una serie di valenze, tutte elevate, non più isolabili, ma concatenate una con l'altra, e la ricerca della loro gestione ottimale è una operazione di sistema complesso ed integrato, che deve soddisfare una serie di variabili, autonome, ma non indipendenti tra loro.
Una razionale gestione deve poter assicurare:
Nel comparto potabile, la legge 36/94 ha avviato a soluzione il problema, accentrando, per quanto possibile, in ambiti territoriali ottimali l'uso dell'acqua con cicli gestionali autonomi affidati a soggetti gestori. Pur tuttavia, tale comparto, quando utilizza acque provenienti da schemi idrici plurimi, deve acquistare risorse da immettere nel proprio ciclo gestionale. Non esiste invece una legge analoga per l'uso agricolo o per l'uso industriale, anche se sarebbe auspicabile una più specifica legge per questi settori, che definisca compiti, aspettative, doveri e quanto necessario per una corretta gestione, che eviti sprechi, compensi costi, rispetti gli usi conflittuali.
Va comunque sottolineato che, anche nell'ipotesi che si possa effettivamente operare la razionalizzazione idrica di ciascun comparto, in molte aree rimane il problema che gran parte delle loro domande idriche possono essere soddisfatte con risorse approvvigionabili da sistemi ad usi multipli, con conflittualità che si esaltano durante i periodi siccitosi. Diventa quindi sempre più importante la reale conoscenza della variabilità dell'offerta e degli strumenti di governo della domanda per i diversi usi per assicurare l'uso sostenibile delle risorse idriche.
Va comunque sottolineato che, anche nell'ipotesi che si possa effettivamente operare la razionalizzazione idrica di ciascun comparto, in molte aree rimane il problema che gran parte delle loro domande idriche possono essere soddisfatte con risorse approvvigionabili da sistemi ad usi multipli, con conflittualità che si esaltano durante i periodi siccitosi. Diventa quindi sempre più importante la reale conoscenza della variabilità dell'offerta e degli strumenti di governo della domanda per i diversi usi per assicurare l'uso sostenibile delle risorse idriche.
Il Testo Unico delle Acque, cioè il Regio Decreto 11 dicembre 1933, n.1775, che stabilisce definitivamente che la concessione delle acque pubbliche è vincolata alla definizione del suo uso, si basa sull'ipotesi che normalmente la disponibilità idrica sia maggiore delle concessioni asseribili, e che l'offerta e la domanda idrica siano sostanzialmente determinabili e non soggette a forti variazioni.
La necessità di verificare la compatibilità fra gli usi conflittuali delle risorse idriche sta comunque alla base del processo istruttorio delle domande di utilizzazione delle acque pubbliche. Tuttavia mentre nella sua impostazione originaria questa conflittualità appariva come una verifica da effettuare come conseguenza della presentazione di domande concorrenti, e quindi di interessi privati con esse esplicitati, il processo evolutivo delle altre legislazioni che si sono susseguite nel tempo hanno sempre più configurato il provvedimento concessionario come un atto amministrativo che si inquadra nel processo pianificatorio delle risorse idriche sviluppato dalla pubblica amministrazione, con la progressiva definizione degli interessi pubblici prevalenti. Lo sviluppo di questo percorso è avvenuto attraverso l'emanazione di leggi che hanno specificato la natura e le modalità di identificazione di questi interessi pubblici e dei limiti di uso del patrimonio ambientale (Piano Regolatore Generale degli Acquedotti, L.183/89 e decreti attuativi, L. 36/94 e decreti attuativi, D.Lgs 152/99 e decreti attuativi), che hanno evidenziato il ruolo dello stato centrale come soggetto che emana i principi generali, mentre le regioni rappresentano i soggetti attuatori dei principi generali e controllori del processo. Il processo di separazione delle funzioni e compiti amministrativi fra Stato, Regioni ed Enti Locali ha trovato una definizione organica nel D.Lgs 31 marzo 1998, n.112, anche se questa materia è in fase di ulteriore evoluzione in conseguenza delle recenti modifiche costituzionali, che hanno introdotto elementi federalistici che possono nel settore specifico espandere ulteriormente il ruolo delle regioni.
In relazione alla gestione del demanio idrico, il Decreto Legislativo 31 marzo 1998,n.112 assegna tale compito alle Regioni e agli Enti Locali competenti per territorio (art.86) unitamente (art.89, comma 1,punto i)alle funzioni amministrative relative alle derivazioni di acqua pubblica , alla ricerca, estrazione e utilizzazione delle acque sotterranee, alla tutela del sistema idrico sotterraneo, alla determinazione dei canoni di concessione, fatto salvo quanto disposto dall'articolo 29, comma 3 dello stesso decreto legislativo, che regola le concessioni di grandi derivazioni di acqua pubblica per uso idroelettrico. Questa materia è stata ulteriormente regolata dall'art.12, comma 10 del D.Lgs 79/99, che trasferisce alle regioni e alle province autonome questa competenza, introducendo la compatibilità con il deflusso minimo vitale e gli usi prioritari potabili, ma contemporaneamente proroga tutte le concessioni sino al 31 dicembre 2010, con l'eccezione di quelle intestate all'ENEL S.p.A. che da perenni diventano con durata trentennale a partire dalla data di entrata in vigore del decreto.
Lo stesso art.89, comma 1, punto l, del D.Lgs 112/98 attribuisce alla regioni il potere di nomina di regolatori per il riparto delle risorse disponibili quando fra i più utenti sussistono condizioni di conflittualità, mentre con i commi 2,3,4 e 5 riserva allo stato d'intesa con le regioni interessate i compiti di rilascio delle concessioni quando queste interessano più regioni e comunque sino a quando non viene approvato con apposito accordo di programma il bilancio idrico su scala di bacino, previsto dall'art. 3 della L.36/94.
L'evoluzione legislativa dello strumento della concessione idrica evidenzia quindi la progressiva coscienza della necessità di procedere preventivamente alla definizione delle disponibilità e dei fabbisogni, per assicurare il bilanciamento fra offerta e domanda. Il primo grande sforzo in questo percorso è rappresentato dalla approvazione del Piano Regolatore Generale degli Acquedotti (PRGA) nel 1968, che, sulla base di una sommaria e statica definizione dell'offerta e della sua evoluzione prevedibile, e delle previsioni di fabbisogni civili all'anno 2015, vincola l'uso delle risorse più pregiate a questi fini considerati prioritari. Non è peregrino sottolineare che dalla stessa Relazione Generale del Piano si evince la coscienza dei limiti di questo primo approccio pianificatorio, e si raccomanda l'opportunità di procedere ad una revisione ogni cinque anni. E' superfluo ricordare che le revisioni sono avvenute a distanza di decine di anni, e in qualche regione sono ancora in corso.
La necessità di trattare l 'uso della risorsa idrica all'interno di un processo pianificatorio territoriale complessivo a livello di bacino idrografico è forse la novità più importante introdotta dalle legge 18 maggio 1989 n.183, che rappresenta il primo inquadramento organico di armonizzazione fra interessi privati e interessi pubblici. Fra le attività di pianificazione, di programmazione e di attuazione (art.3, comma 1), ai nostri fini vanno evidenziate:
la razionale utilizzazione delle risorse idriche superficiali e profonde, con una efficiente rete idraulica, irrigua ed idrica, garantendo, comunque, che l'insieme delle derivazioni non pregiudichi il minimo deflusso costante vitale negli alvei sottesi nonché la polizia delle acque;
la gestione integrata in ambienti ottimali dei servizi pubblici nel settore, sulla base di criteri di economicità e di efficienza delle prestazioni.
Alle Regioni viene demandato il compito di assumere ogni iniziativa ritenuta necessaria in materia di tutela ed uso delle acque nei bacini idrografici di competenza (art.10, comma 1, lettera l).
Lo strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo con il quale si esercita l'azione programmatoria è il Piano di Bacino (art. 17), che fra le altre cose deve contenere:
• il quadro conoscitivo delle utilizzazioni (comma 3, lettera a);
• le direttive dell'utilizzazione delle acque (comma 3, lettera c);
• la programmazione e l'utilizzazione delle risorse idriche (comma 3, lettera e);
• la valutazione preventiva del rapporto costi-benefici, dell'impatto ambientale e delle risorse finanziarie per i principali interventi previsti (comma 3, lettera i);
• il rilievo conoscitivo delle derivazioni in atto con specificazione degli scopi energetici, idropotabili, irrigui od altri e delle portate
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In attesa della redazione dell'intero Piano di Bacino, la stessa legge all'art.31 prevedeva l'elaborazione in tempi brevi di uno schema revisionale e programmatico, che doveva, fra le altre cose, definire gli interventi più urgenti per la razionale utilizzazione delle acque (comma 2, lettera c). La stessa legge all'art.35 prevedeva la possibilità di identificare ambiti territoriali ottimali per la gestione tramite consorzio obbligatorio dei servizi pubblici di acquedotto, fognatura, collettamento e depurazione delle acque usate, concetti che saranno ripresi sviluppati nella L.36/94.
Con il D.P.C.M. 23 marzo 1990 è stato emanato l'“Atto di indirizzo e coordinamento ai fini della elaborazione degli schemi revisionali e programmatici di cui all'art. 31 della legge 183/90”. All'art. 5.4, comma 6, questo documento indica che per perseguire la razionalizzazione dell'uso delle risorse idriche superficiali e sotterranee sono da preferire interventi che privilegiano un uso multiplo della risorsa idrica e l'utilizzo minimale della risorsa per agevolare il ripristino degli equilibri naturali sia quantitativi che qualitativi, o che riconvertano usi in atto che implicano impatto considerevole sull'ambiente.
La necessità di raccogliere informazioni e di coordinare le attività conoscitive dello Stato, delle Autorità di Bacino e delle Regioni per la redazione dei Piani di Bacino è l'oggetto del D.P.R. 7 gennaio 1992, che riguarda anche la organizzazione dei dati su variazioni demografiche, disponibilità idrica, dotazioni e consumi idropotabili e irrigui, domanda idrica delle attività produttive, acque pubbliche, prelievi dei corsi d'acqua e bilancio delle risorse idriche, utilizzazioni delle grandi derivazioni con regolazione pluriennale, censimento pozzi idrici con stratigrafie.
Anche nel D.P.R. 14 aprile 1994, relativo alla definizione dei criteri e delle procedure per la delimitazione dei bacini idrografici di rilievo nazionale e interregionale, il concetto di interconnessione fra bacini limitrofi è tenuto presente sia con riguardo agli acquiferi sotterranei che agli schemi di utilizzazione delle acque. Il bacino idrografico si può quindi configurare come sistema aggregato non solamente per interconnessione dei centri di offerta, ma anche per centri di domanda. Questa differenziazione è stata recentemente ripresa dalla Direttiva 2000/60/CE, che ha introdotto il concetto di aggregazione come distretto idrografico, utilizzando quindi un concetto infrastrutturale e amministrativo piuttosto che esclusivamente fisico e ideologico, quale il bacino idrografico.
Molti delle considerazioni sopra esposte trovano una sistemazione organica nel D.P.R. 18 luglio 1995 “Approvazione dell'atto di indirizzo e coordinamento concernente i criteri per la redazione dei piani di bacino”. Fra le informazioni da raccogliere e elaborare, descritte nell'Allegato all'Atto, ai nostri fini vanno evidenziati i criteri di tariffazione per i vari usi dell'acqua e per i servizi di raccolta, trasporto e trattamento delle acque reflue (comma 1.2), l'utilizzo delle acque compresi i provvedimenti di concessione (comma 1.4), il censimento degli scarichi nei corpi idrici (comma 1.5), lo stato di qualità delle acque (comma 1.6). Nel Piano devono inoltre essere identificate le insufficienze nella disponibilità quali-quantitativa della risorsa idrica, identificando anche gli acquiferi soggetti a sovrasfruttamento (commi 2 e 2.1), caratterizzando questi squilibri (comma 2.7) e proponendo interventi risolutivi e priorità, anche sviluppando l'analisi costi-benefici delle proposte (comma 3.3).
L'analisi della legge 183/89 e dei documenti attuativi collegati evidenzia che il Piano di Bacino dovrebbe comprendere la gran parte delle informazioni amministrative, tecniche ed economiche che consentono poi di sviluppare il modello organizzativo del sistema idrico. Le leggi approvate successivamente non modificano sostanzialmente questa impostazione, ma la specificano.
Le problematiche dei sistemi idrici multisettoriali hanno trovato solo risposte parziali nell'impianto legislativo che regola l'organizzazione del servizio idrico integrato (SII), cioè la legge 5 gennaio 1994, n.36, che con l'art.2 stabilisce la priorità dell'uso civile rispetto agli altri usi.
Alcune dei temi affrontati in questa legge trovano, infatti, risposte compiute e soluzioni definite, anche se non da tutti condivise, mentre altre sono accennate o ne è affidata la soluzione ad altre leggi o a strumenti collaterali.
Nella prima categoria possiamo annoverare:
• la separazione fra le funzioni di controllo e gestione;
la riorganizzazione del sistema decisionale pubblico, con il superamento del limite comunale e l'aggregazione del servizio idrico per ambiti territoriali ottimali (ATO), come già indicato dalla legge 183/89, da stabilire in funzione dei limiti fisici, infrastrutturali, gestionali e amministrativi;
• la specializzazione delle funzioni fra Stato, Regioni e ATO;
• l'accorpamento in un unico soggetto industriale della responsabilità dell'intero ciclo idrico per usi civili all'interno di ogni ambito, eliminando la separazione fra i segmenti di acquedotto, fognatura e depurazione;
• l'introduzione di un sistema tariffario che consenta il recupero totale dei costi di gestione, manutenzione e investimento e regolato con un sistema basato sull'introduzione del “ price-cap ”;
• la definizione delle funzioni del regolatore attribuite sostanzialmente all' ATO e marginalmente al Comitato di Vigilanza sulle Risorse Idriche (art.21 della legge); alcune regioni hanno successivamente parzialmente modificato questa impostazione, introducendo nel sistema di regolazione anche un livello regionale;
• la scelta delle modalità di affidamento del servizio e la gestione del periodo transitorio e delle eventuali preesistenze gestionali; le previsioni contenute nella legge, che si collegavano alla normativa sui servizi pubblici locali (legge142/90), hanno logicamente subito le vicende legate all'evoluzione di questa normativa, che solo con la Finanziaria 2004 ha forse trovato un assetto definitivo e coerente con le normative comunitarie.
Nella seconda categoria possono invece trovare posto:
• l'organizzazione istituzionale e la definizione delle forme gestionali delle infrastrutture di approvvigionamento primario a servizio di più ambiti territoriali (sovrambito o multiambito) e/o di altre utenze diverse da quelle civili (multiuso), quali quelle irrigue ed industriali, nonché la definizione della corrispondente tariffa dell'acqua all'ingrosso;
• l'organizzazione istituzionale e gestionale dei trasferimenti di acqua fra regioni limitrofe, ed i meccanismi di conguaglio fra i produttori della risorsa ed i consumatori; anche in questo caso va quindi definita una tariffa all'ingrosso, che tenga conto di possibili articolazioni fra le diverse categorie di utenti;
• le misure infrastrutturali, organizzative e gestionali per la prevenzione dei rischi di deficienza idrica, o black-out idrico, intendendo con questo termine non l'interruzione del servizio indotto da guasti infrastrutturali e/o impiantistici riparabili in tempi determinati, ma la carenza di risorse per periodi prolungati, tali per cui non è possibile farvi fronte con le normali riserve delle reti cittadine; queste situazioni sono riscontrabili nelle aree geografiche dove il rapporto di sostenibilità fra domanda idrica e offerta tende a superare l'unità in alcuni anni, e l'interconnessione delle fonti di approvvigionamento contribuisce al raggiungimento dell'equilibrio intertemporale della disponibilità di risorsa, ma spesso costituisce anche un collegamento fra i centri di domanda per usi diversi, con la necessità di riequilibrare le carenze fra utilizzatori con diverse esigenze di continuità, qualità e quantità di fornitura e, nello stesso tempo, con differenti “disponibilità a pagare” marginali.
Certamente non è corretto sostenere, tout court, che la legge 36/94 non si occupi anche di queste problematiche. Infatti nell'art.3 (Equilibrio del bilancio idrico) viene ribadito che l'Autorità di Bacino definisce e aggiorna il bilancio idrico per assicurare l'equilibrio fra risorse e fabbisogni, adottando le misure per la pianificazione dell'economia idrica in funzione degli usi cui sono destinate le risorse. Anche nell'art.17 (Opere e interventi per il trasferimento di acqua fra regioni limitrofe ) si trovano indicazioni utili nel caso di sistemi regionali, così come altre indicazioni sulla risoluzione della conflittualità fra i diversi usi in condizioni di emergenza idrica si trovano anche negli artt.28, comma 1 (Priorità dell'uso agricolo, dopo il consumo umano, nei casi di scarsità di risorse idriche) e 30, comma 1, punto b (Utilizzazione delle acque invasate a scopi idroelettrici per fronteggiare situazioni di emergenza idrica). Tuttavia rimanda a successivi decreti (Art. 4., Competenze dello Stato) l'emanazione di norme regolanti molti di questi aspetti; queste competenze statali sono state confermate dall'art.88 del D.Lgs. 112/98.
La legge 36/94 pone a carico delle regioni direttamente o indirettamente le seguenti incombenze di ordine generale e pianificatorio:
• la predisposizione e l'aggiornamento del bilancio idrico, di competenza dell' Autorità di bacino ove esistente o della regione in caso contrario (art.3, comma 1);
• la predisposizione di norme e misure volte a favorire la riduzione dei consumi e l'eliminazione degli sprechi (art. 5, comma 1);
• l'adozione di norme e misure volte a favorire il riciclo dell'acqua e il riutilizzo delle acque reflue depurate (art. 6, comma 2), in applicazione anche del decreto relativo alle norme tecniche per il riutilizzo delle acque reflue depurate da emettere a cura del Ministero dell'Ambiente (art. 6, comma 1);
• l'aggiornamento del piano regolatore generale degli acquedotti su scala di bacino e alla programmazione degli interventi attuativi occorrenti in conformità alle procedure previste dalla legge 183/89 (art. 8, comma 4).
Rimane invece a carico dello Stato la predisposizione di un piano per il trasferimento, entro il 31 dicembre 1995, degli impianti di acquedotto, fognatura e depurazione gestiti dai consorzi di diritto pubblico per le aree ed i nuclei di sviluppo industriale (ASI) al gestore del servizio idrico integrato dell’ambito (art.10, comma 6). Poiché questo piano non è stato mai predisposto, in seguito anche alle recenti modifiche costituzionali, ove il soggetto gestore è già operante con ogni probabilità la singola regione può procedere alla predisposizione di un piano regionale e al successivo trasferimento. Le altre competenze dello Stato sono quelle elencate nell’art.4, e la predisposizione da parte del Ministero dell’Ambiente del decreto attuativo della Direttiva 91/271/CEE e del programma nazionale di attuazione della stessa direttiva (art.7) entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge 36/94. Questo recepimento è avvenuto con l’emanazione del D.Lgs. 152 del 11 maggio 1999, che è descritto successivamente. Il D.P.C.M. 4 marzo 1996 “Disposizioni in materia di risorse idriche”, che è invece attuativo di molte delle competenze statali indicate dal comma 1 dell’art. 4 della legge 36/94, cerca di disciplinare le problematiche connesse con la gestione delle risorse per usi multipli e in condizioni di siccità, ma molte delle enunciazioni ivi contenute sono di carattere teorico e sistematico, e non risolutive nella pratica applicativa. In particolare le norme emanate in questo decreto riguardano :
a. Direttive generali e di settore per il censimento delle risorse idriche (Allegato 1/1) e Direttive generali e di settore per la disciplina dell'economia idrica (Allegato 1/2);
b. Metodologie generali per la programmazione della razionale utilizzazione delle risorse idriche con particolare riferimento agli usi plurimi (Allegato 1/3);
c. Criteri e indirizzi per la programmazione dei trasferimenti d'acqua per il consumo umano (Allegato 1/4);
d. Metodologie e criteri generali per la revisione e l'aggiornamento del piano regolatore generale degli acquedotti (Allegato 1/5 parte 1 e parte 2);
e. Direttive e parametri tecnici per la individuazione delle aree a rischio di crisi idrica con finalità di prevenzione delle emergenze idriche (Allegato 1/6);
f. Criteri per la gestione del servizio idrico integrato costituito dall'insieme di servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue (Allegato 1/7);
g. Livelli minimi dei servizi che devono essere garantiti in ciascun ambito ottimale (Allegato 1/8) e Criteri ed indirizzi per la gestione dei servizi di approvvigionamento, di captazione e di accumulo per usi diversi da quello potabile (Allegato 1/9).
L'art.3 del D.P.C.M. impone alle regioni di aggiornare, sulla base delle direttive di cui ai punti b), c), e d), il piano generale degli acquedotti per ciascun ambito ottimale delimitato a norma dell'art.8 della legge 36/94, d'intesa con l'ATO e tenendo conto dei risultati della ricognizione di cui all'art.11, comma 3 della stessa legge; inoltre in base all'art.4 le regioni devono predisporre la convenzione tipo ed il disciplinare di cui all'art.11 della legge 36/94 seguendo le indicazioni contenute nelle direttive di cui alle lettere e), f) e g) anche ai fini delle prevenzione delle situazioni di crisi idrica.
Invece non sono ancora stati promulgati alcuni dei decreti di competenza dello Stato previsti dall'art.4, comma 1 della legge 36/94, ed in particolare quelli relativi alla definizione dei meccanismi ed istituti di conguaglio a livello di bacino ai fini del riequilibrio tariffario e della determinazione dei sistemi esistenti rispondenti all'obiettivo di cui all'art.17 della legge 36/94, il primo dei quali è certamente importante per la definizione della “tariffa all'ingrosso” di un sistema idrico complesso.
Il Decreto Legislativo 11 maggio 1999, n.152, “Disposizioni sulla tutela delle acque dall'inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676//CEE relativa alla protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole”, oltre a costituire la normativa base sulla quale si fonda la regolamentazione ambientale di tutto il comparto idrico riprende e specifica alcune delle tematiche della legge 36/94 di competenza delle regioni.
Con le indicazioni relative alla tutela dei corpi idrici, oltre a disciplinare le aree di salvaguardia delle acque superficiali e sotterranee (art.21) e i connessi adempimenti regionali (commi 1 e 9), sono ridefiniti gli obiettivi e le competenze relative alla pianificazione del bilancio idrico (art.22), al risparmio idrico (art.25) e al riutilizzo dell'acqua), oltre ad introducendo altresì alcune modifiche al sistema concessionario regolato dal Regio Decreto 11 dicembre 1933, n.1775. In particolare ai sensi del comma 4 dell'art.22 il Ministero dei Lavori Pubblici doveva provvedere entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto alla definizione di “linee guida per la predisposizioni del bilancio idrico di bacino, comprensive dei criteri per il censimento delle utilizzazioni in atto e per la definizione del minimo deflusso vitale”. Restano invece in capo alle Autorità di Bacino e alle Regioni le competenze relative alla applicazione di queste linee guida, nel rispetto dei principi e delle disposizioni contenute nelle leggi 183/89 e 36/94, comprese le misure per assicurare l'equilibrio del bilancio idrico da introdurre nei piani di tutela (comma 2), la definizione del sistema di controllo delle derivazioni (comma 3) e le revisioni dei provvedimenti di concessione di derivazione già asseriti o da asserire (commi 5,6 e 6-bis). In relazione al risparmio idrico, oltre alla conferma di quanto contenuto nella legge 36/94, il comma 5 impone alle regioni di approvare specifiche norme sul risparmio idrico in agricoltura. Infine il comma 3 dell'art.26 prevede che il decreto di cui all'art. 6, comma 1 della legge 36/94 venga emesso entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del D.Lgs 152/99.
Nel decreto la definizione dei Piani di tutela delle acque è prevista attraverso l'attuazione delle seguenti fasi di competenza delle regioni:
• rilevamento delle caratteristiche del bacino idrografico e analisi dell'impatto esercitato dall'attività antropica (art.42), i cui programmi dovevano essere redatti ai sensi dell'allegato 3 al decreto, resi operativi entro il 31 dicembre 2000 e aggiornati ogni sei anni;
• rilevamento dello stato qualitativo e quantitativo dei corpi idrici superficiali e sotterranei, i cui programmi devono essere redatti ai sensi dell'allegato 3 e del comma 2 dell'art.43 e resi operativi entro il 31 dicembre 2000,
• redazione del piano di tutela, che rappresenta un piano stralcio di settore ai sensi dell'art.17, comma 6-ter della legge 183/89, secondo le specifiche indicate nell'allegato 4; questo piano deve essere redatto dalle regioni, previa adozione delle eventuali misure di salvaguardia, entro il 31 dicembre 2003 e adottato entro ulteriori sei mesi e comunque non oltre il 31 dicembre 2004.
Fra i contenuti del Piano di Tutela specificati nell'allegato 4 vanno inseriti:
• le misure adottate per la pianificazione del bilancio idrico, il risparmio e il riutilizzo (punto 6.4);
• una relazione sulle iniziative e misure pratiche adottate per la applicazione del principio del recupero dei costi dei servizi idrici ai sensi della legge 36/94 e sintesi dei piani finanziari predisposti ai sensi dell'art. 11 della stessa legge;
• sintesi dei risultati dell'analisi economica, delle misure definite per la tutele dei corpi idrici e per il perseguimento degli obiettivi di qualità, anche allo scopo di una valutazione del rapporto costi-benefici delle misure previste e delle azioni relative all'estrazione e distribuzione delle acque dolci, della raccolta e depurazione e riutilizzo delle acque reflue;
• sintesi dell'analisi integrata dei diversi fattori che concorrono a determinare lo stato di qualità ambientale dei corpi idrici, al fine di coordinare le misure di cui al punto 6.3 e 6.4 per assicurare il migliore rapporto costi-benefici delle diverse misure; in particolare vanno presi in considerazione quelli riguardanti la situazione quantitativa del corpo idrico in relazione alle concessioni in atto e la situazione qualitativa in relazione al carico inquinante che viene immesso nel corpo idrico;
• relazione sugli eventuali ulteriori programmi o piani più dettagliati adottati per determinati sottobacini.
Il “Regolamento recante norme tecniche per il riutilizzo delle acque reflue in attuazione dell'art. 26, comma 2, del D.Lgs.152/99” è stato approvato dal Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio con Decreto 12 giugno 2003, n.185. Questo decreto ribadisce nell'art.1 il principio che il riutilizzo delle acque persegue il fine della tutela quantitativa e qualitativa della risorsa idrica, anche attraverso la gestione integrata di queste risorse con i sistemi che utilizzano le acque superficiali e sotterranee; anche la gestione delle acque reflue depurate non può quindi essere separata dalla pianificazione complessiva del sistema multisettoriale. Il comma 4 dello stesso art.1 ribadisce gli atti applicativi di competenza regionale stabiliti nell'art.6 comma 2, della legge 36/94 e del D.Lgs. 152/99. L'art.5 stabilisce invece che le regioni entro novanta giorni dall'entrata in vigore del Regolamento identificano un primo elenco di impianti di depurazione il cui scarico deve conformarsi ai limiti dell'art.4 dello stesso Regolamento per consentire il riutilizzo del refluo.
Ai fini della definizione di un politica complessiva delle risorse idriche in ambito regionale, anche nella prospettiva di applicazione della Direttiva 2000/60/CE, sono importanti le indicazioni contenute nell'art.12 del Regolamento, che si propone di regolare i rapporti tra i titolari degli impianti di recupero e delle reti di distribuzione. In realtà il comma 1 demanda questa problematica alle regioni, che “possono stabilire appositi accordi di programma con i titolari degli impianti di recupero delle acque reflue e i titolari delle reti di distribuzione, anche al fine di prevedere agevolazioni ed incentivazione al riutilizzo, ai sensi di quanto disposto nell'art. 26 del D.Lgs 152/99”. In sostanza questo comma, e in generale l'intero articolo, frutto di una lunga trattativa fra il Ministero dell'Ambiente e le Regioni, apre la strada a sussidi incrociati fra le diverse categorie di utenze a interventi finanziari a carico della fiscalità generale, attraverso lo strumento degli accordi di programma a responsabilità regionale. Questa necessità è ulteriormente chiarita dal comma 2 , che stabilisce che l'acqua reflua depurata è conferita dal titolare dell'impianto di recupero al titolare della rete di distribuzione senza oneri a carico di quest'ultimo. Nel solo caso di destinazione d'uso industriale, rimangono a carico del titolare della rete di distribuzione i soli oneri aggiuntivi di trattamento sostenuti per render idonee le acque trattate allo specifico uso industriale (comma 2) o per conseguire valori limiti più restrittivi di quelli della tab.3 dell'allegato 5 del D.Lgs 152/99 o stabiliti dalle Regioni ai sensi dell'art.4 del medesimo decreto (comma 3). Il comma 4 stabilisce che il soggetto titolare della rete di distribuzione fissa la tariffa relativa alla distribuzione delle acque reflue, ma non vengono indicati criteri e modalità di controllo. Anche se in questa fase è stata accantonata l'ipotesi di caricare sulla tariffa dell'uso civile i costi integrativi di trattamento e di conferimento del refluo agli utilizzatori irrigui e industriali, appare evidente che, per agevolare il riutilizzo delle acque reflue, si vuole perseguire una politica di sovvenzionamento a favore delle utenze agricole ed industriali, che indubbiamente suscita perplessità sotto gli aspetti dell'equità e dell'efficienza economica, e come tale non può essere separata dall'analisi dell'assetto economico complessivo dell'intero comparto.
Il Ministero dell'Ambiente nell'Agosto 2003 ha anche redatto la proposta delle “Linee guida per la predisposizione del bilancio idrico di bacino, comprensive dei criteri per il censimento delle utilizzazioni in atto e per la definizione del minimo deflusso vitale”, ai sensi dell'art.22, comma 4 del D.Lgs. 152/99. Nel testo è evidenziato che per la determinazione del bilancio occorre confrontare le risorse idriche, disponibili o reperibili anche con tecniche non convenzionali, con le domande attuali o potenziali dei diversi utilizzatori, al fine di perseguire un uso delle risorse quantitativamente e qualitativamente sostenibile. Nella valutazione delle risorse superficiali e sotterranee disponibili va tenuto conto della loro variabilità anche per definire le condizioni di deficit accettabili per le diverse utilizzazioni, tenendo altresì presente che nella definizione delle concessioni per uso irriguo occorre incentivare tutte le pratiche che consentono una riduzione dei consumi in questo settore. Queste linee guida, che sostanzialmente ribadiscono i concetti già espressi nella legislazione precedente per la stesura del bilancio idrico, fornendo le indicazioni per il censimento delle utilizzazioni e per la definizione del minimo deflusso vitale, consentono alle regioni di approntare questi tre strumenti pianificatori, che rappresentano la base conoscitiva per la ricerca dell'assetto ottimale dell'intero sistema idrico regionale, specialmente nelle aree geografiche dove la forte variabilità spaziale e temporale delle disponibilità idriche ha comportato la realizzazione di sistemi infrastrutturali fortemente interconnessi.
In sostanza gli strumenti programmatori più importanti che ogni regione deve adottare o aggiornare in base anche alle direttive contenute nella L. 36/94 e nel D.Lgs. 152/99 e nei loro decreti applicativi sono il Piano Regolatore Generale degli Acquedotti e il Piano di Tutela delle Acque, che, unitamente al Piano di Bacino, descrivono le condizioni attuali e le previsioni future dell'uso delle risorse idriche e dei sistemi idrici. In questo contesto vanno prontamente definiti alcuni strumenti propedeutici o di accompagnamento alla stesura degli strumenti programmatori, quali la identificazione delle aree a rischio di deficienza idrica e la predisposizione del bilancio idrico, oltre all'implementazione di misure atte al contenimento dei consumi e alla riutilizzazione delle acque reflue.
La Direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque, costituisce un rilevante punto di riferimento per valutare il livello già raggiunto in Europa nella soluzione – a livello normativo – delle tematiche della gestione sostenibile delle risorse idriche. Inoltre essa rappresenta una guida per affrontare nella pratica i temi irrisolti o non completamente risolti dalle norme nazionali. La Direttiva sottolinea la necessità di :
Il “distretto idrografico” è l'unità territoriale e amministrativa base per la gestione delle acque sotto tutti i punti di vista ed è definito come un insieme di aree terrestri e marine, che comprendono uno o più bacini limitrofi e le rispettive acque sotterranee e marine. Gli artt. 3 e 24 prevedono che gli Stati membri individuino i distretti idrografici e le autorità competenti entro il 22 dicembre 2003, ed entro i successivi sei mesi forniscano un elenco di queste autorità, con allegate le informazioni stabilite nell'allegato I alla Direttiva.
L'art.5 della Direttiva stabilisce che gli Stati membri provvedano affinché per ciascun distretto idrografico, o parte del distretto idrografico compreso nel proprio territorio, siano completate l'analisi delle caratteristiche fisiche dei distretti, delle attività umane che ivi insistono e l'analisi economica degli usi delle acque entro quattro anni della data di entrata in vigore della Direttiva stessa,cioè entro il 22.10.2004 secondo le prescrizioni contenute negli Allegati II e III. Le analisi e gli studi devono essere rivisti dopo tredici anni dalla data di entrata in vigore della Direttiva, e successivamente ogni sei anni.
Le politiche tariffarie sono descritte nell'art.9 della Direttiva e nell'Allegato III, che contiene le indicazioni relative alla raccolta dei dati e alle analisi economiche necessarie per l'applicazione del principio del recupero totale dei costi del servizio idrico, compresi i costi ambientali e quelli relativi alle risorse. Queste politiche sono altresì descritte nella Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo e al Comitato Economico e Sociale (COM 2000-477) “Politiche di tariffazione per una gestione più sostenibile delle riserve idriche” e dell'allegato documento “Politiche di tariffazione dell'acqua in teoria e in pratica”.
Le politiche tariffarie, per raggiungere l'obiettivo dell'uso economicamente e ambientalmente sostenibile delle risorse idriche, devono tenere conto dei costi finanziari totali del servizio e delle esternalità ambientali che impattano sulla salute pubblica e sul mantenimento dell'ecosistema e tenere conto altresì del principio “chi inquina paga”. I costi totali sono quindi distinguibili in:
In linea di principio va perseguito l'obiettivo di fare sostenere ad ogni utilizzatore i costi legati al proprio consumo di risorse, compresi i costi ambientali e quelli delle risorse. La tariffa deve inoltre essere legata alla quantità di consumo individuale e all'inquinamento prodotto, assumendo un ruolo incentivante ad un uso sostenibile delle risorse idriche.
Ciascuna Nazione entro il 2010 dovrà definire le politiche dei prezzi dell'acqua per incentivare un corretto uso dell'acqua e contribuire al raggiungimento degli obiettivi della Direttiva. Entro la stessa data deve essere applicata agli utilizzatori civili, agricoli ed industriali una tariffa che comprenda i costi totali dei servizi idrici, ma gli Stati membri possono prendere in considerazione le ripercussioni sociali, ambientali ed economiche del recupero dei costi, unitamente alle condizioni geografiche e climatiche delle singole regioni.
Gli effetti attesi e i risultati di queste politiche tariffarie, unitamente ai motivi che sconsigliano l'eventuale completa applicazione del principio della copertura integrale dei costi per tutti gli utenti, devono essere descritti nei piani gestione dei distretti idrografici che – come già detto - ogni Stato membro deve preparare secondo le prescrizioni contenute nell'Allegato VII alla Direttiva. Questi piani devono essere pubblicati entro 9 anni dalla entrata in vigore della Direttiva, cioè entro il 22.10.2009, e revisionati ogni 6 anni. Essi rappresentano una evoluzione dei piani di tutela, in quanto si fondano su alcuni principi comuni come la gestione a scala di bacino, la tutela integrata quali-quantitativa, l'introduzione delle azioni preventive, la centralità dell'attività conoscitiva e di monitoraggio, ma danno maggiore risalto alla dimensione economica nella definizione delle politiche gestionali.
La copertura integrale dei costi del servizio rappresenta quindi un principio guida da perseguire, ma solamente ove possibile. Altri strumenti economici, quali i sussidi a fondo perduto, gli incentivi, l'articolazione tariffaria, i canoni e le tasse sull'uso delle risorse e sugli scarichi inquinanti possono ancora essere applicati, però ove ciò sia giustificato da specifiche condizioni. Tuttavia l'uso di strumenti economici diversi dalla tariffa di copertura integrale dei costi ha effetti distorcenti sul raggiungimento dell'equilibrio ottimale nell'utilizzazione delle risorse idriche, e di conseguenza le modalità organizzative del servizio vanno valutate anche in funzione della disponibilità di strumenti adatti alla riduzione di questi effetti.
L'importanza della definizione dell'assetto economico complessivo della gestione della risorsa e dei servizi idrici a livello di distretto idrografico rappresenta probabilmente l'aspetto più innovativo che la Direttiva introduce nella legislazione nazionale, in quanto gli altri principi di gestione integrata e sostenibile della risorsa e del raggiungimento entro 15 anni dalla entrata in vigore della Direttiva degli obiettivi di qualità dei corpi idrici sono in realtà una ulteriore specificazione di quanto già disposto in Italia dalle leggi 183/89 e 36/94 e dal D.Lgs 152/99. Invece la definizione nel medio e lungo periodo delle politiche tariffarie è una condizione indispensabile per la organizzazione del sistema idrico, che è caratterizzato da elevata vita utile delle opere e da elevate interazioni sociali ed ambientali. L'analisi economica introdotta dalla Direttiva 2000/60, imponendo la valutazione dei costi effettivi e dei benefici degli usi attuali, può consentire la attivazione di idonee misure di contenimento dei consumi, poichè la ricerca dell'equilibrio fra domanda e offerta è fortemente influenzata dai costi dei servizi idrici e dalle politiche tariffarie definite nei piani di distretto.
Le politiche di governo della risorsa per l'equilibrio fra offerta e domanda
L'evoluzione normativa descritta precedentemente evidenzia come da una concezione nella quale il bilancio idrico era considerato come uno strumento per ordinare gli usi ed eventualmente eliminare i potenziali conflitti sulla risorsa al fine di definire l'assetto amministrativo a quella attuale che lo identifica come essenziale strumento dinamico di conoscenza quali-quantitativa della disponibilità attuali e future per la definizione di una politica di gestione sostenibile della risorsa, che tenga conto delle modificazioni naturali, climatiche e antropiche. In particolare va analizzata la variabilità spaziale della disponibilità, che comporta spesso la realizzazione di infrastrutture di trasferimento fra bacini, e quella temporale, cioè il verificarsi di ricorrenti periodi di siccità, in quanto la Direttiva, a conferma delle previsioni legislative della legge 36/94, impone l'adozione di strumenti di pianificazione e gestione in condizione di scarsità di risorse per assicurare un livello di servizio accettabile sia per gli usi civili che irrigui.
Occorre quindi ricercare l'equilibrio anche intertemporale fra disponibilità quali-quantitativa e usi concorrenti nei diversi comparti (civile, irriguo, energetico, industriale, turistico, ambientale), a scala di bacino singolo o accorpato (distretto idrografico), dotandosi della capacità tecnico-scientifica per supportare i decisori nel governo della risorsa.
La novità sostanziale dello strumento conoscitivo previsto dalla Direttiva 2000/60/CE è comunque l'introduzione delle dimensione economica, cioè sia la definizione dei costi attuali e futuri di approvvigionamento che l'analisi della capacità di ripagamento del servizio da parte delle diverse categorie di utenti. Questo approccio comporta la stima della curva della domanda sia per gli usi civili, per i quali la risorsa idrica rappresenta un bene di consumo finale, che per gli usi agricoli, energetici e industriali, per i quali è invece un fattore di produzione. In particolare per la definizione della curva della domanda per usi agricoli va analizzata la capacità di produzione agricola di ogni comprensorio, alla luce anche della Politica Agricola Comunitaria (PAC). Non va infine trascurata la stima dei benefici non solamente economici connessi agli usi ambientali e ricreativi, come ad esempio il Deflusso Minimo Vitale (DMV).
Questa impostazione concettuale comporta un sostanziale cambiamento nelle strategie da perseguire nel bilanciamento fra offerta e domanda, in quanto quelle tradizionali di incremento dell'offerta ( supply-side ) diventano secondarie rispetto a quelle di controllo della domanda ( demand-side ) e di conservazione della risorsa. Le misure supply-side spesso sono state identificate nella realizzazione di grandi infrastrutture di accumulo e trasporto finanziate a fondo perduto sulla fiscalità generale, ma fra esse vanno annoverate anche gli impianti che operano una modificazione qualitativa della risorsa idrica, come quelli di potabilizzazione, dissalazione e di riuso delle acque reflue. Fra le misure demand-side, sia nel comparto civile che in quelli agricolo e industriale, vanno annoverate l'introduzione di apparecchiature a basso consumo idrico, l'incremento dell'efficienza delle reti di distribuzione, il ricircolo, l'introduzione di nuove tecnologie, le scelte agronomiche adatte al clima e meno idroesigenti, la conservazione delle acque sotterranee e l'applicazione di efficaci politiche tariffarie, come quelle a blocchi incrementali che si basano sulla eguaglianza della tariffa marginale con i costi marginali e non con quelli medi. In ogni caso va sempre ricercata la concertazione nella definizione delle misure di gestione della domanda e/o per l'individuazione di specifiche destinazioni d'uso.
In realtà poiché per ogni ipotetica misura è possibile definire non solamente i costi di costruzione, manutenzione e gestione, ma in coerenza con al Direttiva anche quelli ambientali e “delle risorse”, il confronto fra le alternative va sviluppato utilizzando tecniche consolidate, come l'analisi costi-benefici e quella multicriteriale, che hanno grande potenzialità nella ricerca delle soluzioni ottimali per progetti idrici anche complessi. Si tratta quindi di sviluppare un doppio livello di analisi, fra di loro interagenti:
A tale proposito giove ricordare che mentre le risorse finanziarie stanziate sulla Legge Obiettivo per le grandi infrastrutture idriche, almeno sulla carta, sono sufficienti, manca una visione organica che segua l'approccio precedentemente descritto, in quanto si parte dalle proposte progettuali senza avere sufficientemente elaborato il contesto fisico ed economico di riferimento.
In ogni caso va evitato il finanziamento a fondo perduto delle infrastrutture di approvvigionamento per evitare effetti distorcenti che inducano ad aumentare l'offerta senza ricercare soluzioni alternative di razionalizzazione della domanda e disincentivi al raggiungimento dell'obiettivo della sostenibilità. La crisi della finanza pubblica rappresenta una occasione per introdurre elementi di razionalità in questo settore, a conferma di quanto affermato da Bernard Barraque che “non è l'acqua che manca ma il denaro per trasportarla”. La quota di cofinaziamento deve essere logicamente differenziata in base alla capacità di ripagamento dei diversi utilizzatori, e anche gli utenti irrigui devono compartecipare al finanziamento delle opere con una aliquota funzione anche della valenza di bene pubblico conseguente alle attività agricole (drenaggio suolo, protezione dalle catastrofi idrogeologiche, preservazione del paesaggio agrario, mantenimento dei deflussi nella stagione secca). In ogni caso in alternativa ad una tariffa agevolata i sussidi possono essere erogati in forme potenzialmente meno distorcenti sull'equilibrio fra domanda e offerta della risorsa idrica.
La necessità di utilizzare la leva tariffaria in modo incentivante per il raggiungimento della sostenibilità rappresenta tuttavia un principio facilmente condivisibile in teoria ma non semplice da mettere in pratica. Ad esempio senza l'introduzione di adeguati correttivi la tariffa incrementale in uso nel comparto civile non incentiva il gestore ad agevolare la riduzione dei consumi e degli sprechi da parte del singolo utente, in quanto questo comportamento è penalizzante per l'equilibrio finanziario del gestore.
Anche la tariffa dell'acqua all'ingrosso dei sistemi ad usi multipli deve riflettere tutte queste condizioni, mentre attualmente raramente segnala agli utilizzatori il costo marginale della risorsa e non tiene conto dei costi ambientali. Inoltre il canone di derivazione di acque pubbliche è irrisorio e non governato da principi economici. Una esperienza interessante, anche se ancora parziale, di applicazione dei principi economici contenuti nella Direttiva 2000/60/CE è quella dell'Accordo di Programma ex-art.17 della L.36/94 fra Puglia e Basilicata.
Pur nella consapevolezza che le condizioni di partenza sono molto differenti fra le diverse regioni, volendo sintetizzare in poche frasi lo stato attuale e i nodi critici in Italia alla vigilia del lungo percorso attuativo della Direttiva CE 2000/60/CE si può concludere che: