Gruppo 183 - IEFE Bocconi - Legambiente

Convegno:
L'attuazione della Direttiva Comunitaria sulle acque (2000/60) in Italia
Sfide e opportunità per una politica sostenibile dell'acqua in Italia

Milano, 17 ottobre 2003


Tavola rotonda:
Proposte e strategie per una politica sostenibile dell'acqua in Italia

Intervento di:

Giuseppe GAVIOLI, Gruppo 183



Devo con gran piacere ringraziare il Ministero dell'Ambiente, la Commissione dell'Unione Europea e la fondazione Lombardia per l'ambiente che hanno patrocinato questa nostra iniziativa. E ancora, la stessa Fondazione per il contributo finanziario, Federgasacqua,l'Ufficio di rappresentanza a Milano della Commissione europea e l'Istituto di economia e politica dell'energia e dell'Ambiente della Bocconi(IEFE) che hanno promosso con l'Associazione 'Gruppo 183' e Legambiente e reso possibile questo nostro incontro.
Vorrei poi ringraziare in particolare il professor Antonio Massarutto, il cui impegno è stato determinante per mettere insieme il convegno e soprattutto per l'apporto di merito che ha dato al documento di base del convegno e alla discussione di oggi.
Stamattina, mentre ascoltavo il succedersi sovraccarico di interventi, mi veniva da pensare all'interrogativo che da qualche anno ogni tanto mi viene da porre sulla associazione 'Gruppo 183', un gruppo che nasce nel '95 -anche simbolicamente- attorno alla legge di riforma ambientale e istituzionale la 183/89 sulla difesa del suolo e sulla tutela delle acque: "siamo come quei giapponesi che continuavano a combattere da soli anche quando la guerra era finita?".
Ogni tanto questo dubbio ritorna, però se dovessi guardare all'interesse, alla partecipazione, alla qualità degli apporti di stamattina e -sono sicuro- anche di oggi pomeriggio, devo dire che no, non siamo giapponesi. Il problema è semmai di vedere quale ricaduta queste nostre analisi, e soprattutto questa intenzionalità qualificata di proposta avrà nelle scelte, nelle decisioni nazionali e regionali. Quanto alla discussione di stamattina, voglio riassumerla rapidamente per i presenti che non hanno potuto partecipare. Per la verità, io dovrei illustrare il documento preparatorio del convegno, però ne do per acquisita la conoscenza, dato che i contenuti del documento si sono intrecciati con gli apporti delle relazioni di questa mattina, i cui autori peraltro avevano partecipato alla formazione dello steso documento.
Stamattina abbiamo avuto la illustrazione della Direttiva quadro e un esame comparato della legislazione di attuazione degli altri Paesi dell'Unione da parte del professor Guido Premazzi , della Commissione europea e della professoressa Barbara Pozzo: una informazione chiara e alcuni punti, che sono poi i riferimenti per le scelte che devono essere fatte, già nei prossimi mesi, entro il 22 dicembre di quest'anno, anche nel nostro Paese.

Il primo elemento, che per i cultori della legge quadro 183 è quasi diventato un dogma, ma che riacquista dimensioni realistiche in ragione proprio di quanto ribadisce in termini vincolanti e solennemente la Direttiva comunitaria 2000/60, quando dice che la tutela e la regolazione dell'acqua -che "non è un prodotto commerciale come gli altri, bensì un patrimonio che va protetto, difeso e trattato come tale"- vanno governati a scala di ecosistema di bacino idrografico e non per confini amministrativi. Questa è una attestazione costitutiva della legge-quadro italiana 183/89, e anche della successiva 36/94 (cd Galli), finché disciplina gli aspetti generali, ora rafforzati dalla Direttiva comunitaria. Questo è un punto forte, un punto vincolante per tutti i Paesi comunitari, quelli vecchi e quelli nuovi.

Secondo punto: si parla, lo ricordava stamattina il professor Premazzi, la Direttiva parla di tutti gli impieghi delle acque, e questo aiuterà -io spero- non solo nel linguaggio ma nelle azioni di governo, a non ridurre il ciclo integrato delle acque ai soli usi civili, di depurazione e fognatura. Bisognerebbe smetterla con questa visione parziale, scorretta oltre che inefficace, per definire l'azione di governo dei diversi impieghi delle acque. Non si tratta di una disputa nominale, ma di una definizione dalle conseguenze molto rilevanti perché chiama in causa il criterio ordinatore principale del governo sostenibile delle acque a scala di ecosistema di bacino idrografico: il bilancio quali-quantitativo tra disponibilità e l'insieme degli impieghi civili, energetici, irrigui, industriali, turistici, ambientali.
Stamattina, il convegno si è soffermato a lungo sui complessi criteri di lettura della qualità delle acque, del loro coordinamento e validazione, come metteva in evidenza il professor Romano Pagnotta. Ora, è evidente che questa azione è essenziale sia sul piano conoscitivo, sia per mettere nelle condizioni i soggetti tecnici e istituzionali (da noi le Autorità di bacino) a costruire e regolare il bilancio idrico diventa poi il criterio ordinatore condiviso, la misura della correttezza e dell'efficacia come funzione di efficacia di governo dei processi reali: per tutti i livelli istituzionali, per tutti gli interessi economici e finanziari, ambientali in campo, nel nostro e negli altri Paesi. Del resto questa non è una novità, l'importante è andare a vedere come e quanto acquisizioni come quelle del bilancio idrico prendono piede nella percezione e nelle azioni di governo degli stessi conflitti, come invita a fare l'amico professor Bernardo De Bernardinis. A questo proposito porto due esempi importanti: uno al Sud, di qualche anno fa; l'altro al Nord, di questa estate.
Il primo riguarda l'accordo Puglia-Basilicata-Ministero Lavori Pubblici dell'agosto 99, che introduce, a proposito della risorsa idrica e prima delle crisi ricorrenti, il governo per bacini coordinati sulla base -appunto- del rapporto tra disponibilità delle acque dei bacini lucani interessati al trasferimento d'acqua in Puglia e impieghi in questa regione; assieme alla introduzione di concorso finanziario da parte della Puglia agli oneri di trasferimento dell'acqua all'ingrosso, adesso alla base -mi pare- della riapertura della controversia tra le due Regioni.
Il secondo esempio si riferisce al bacino padano. Qui c'è il Segretario generale dell'Autorità di bacino del Po, Michele Presbitero, che coordina tutte le Regioni del bacino: durante la crisi di siccità di questa estate, l'accettazione della logica di bilancio è stata la condizione per affrontare la crisi, sia pure per un breve periodo, e creare un precedente che nella normativa generale dovrebbe essere condiviso ma che nei fatti trova resistenze fortissime a tutti i livelli. Per fronteggiare la siccità l'Autorità di bacino ha promosso l'intesa tra le Regioni con tutti gli organismi utilizzatori delle acque (dalle aziende ai Consorzi di bonifica, da quelli dei laghi all'ENEL) sulla base della ridistribuzione territoriale della risorsa esistente secondo la logica del bilancio idrico. L'intesa è stata difficile per le diverse resistenze, ed è stata resa possibile anche per l'apporto della Protezione civile che non ha sostituito le istituzioni di regolazione ordinarie, ma -nella distinzione dei ruoli con l'amministrazione ordinaria- ha cooperato attivamente a sbloccare lo stallo della trattativa tra interessi in conflitto con la minaccia di ricorrere a provvedimenti sostitutivi all'intesa necessaria e corretta che faticava a concludersi. Questa esperienza positiva non può restare un caso eccezionale perché indotto dalla crisi di approvvigionamento, ma deve diventare un inizio di una innovazione di sistema nel governo delle acque, come richiede la stessa legge sui servizi idrici (36/94) e, adesso, soprattutto la Direttiva comunitaria.
I due casi richiamati non sono del tutto isolati: come ci ricordava stamattina il professor Paolo Urbani a proposito del lago Trasimeno. E questo fa bene sperare, ma soprattutto sollecita Autorità di bacino e Regioni ad assumere l'iniziativa -dovuta- a costruire le condizioni e la strumentazione della regolazione degli impieghi delle acque secondo la logica di bilancio idrico.

Terzo punto della Direttiva comunitaria, molto importante, è l'obbligo della copertura dei costi per la tutela e gli impieghi dell'acqua, di cui si è parlato stamattina ampiamente: non è solo uno strumento per coprire i costi dei servizi, ma anche e soprattutto una leva per raggiungere gli obiettivi di qualità del 'buono stato' delle acque, con lo scaglionamento dei tempi di attuazione. L'innovazione è molto difficile da realizzare: abbiamo visto stamattina la complessità del settore irriguo e dell'agricoltura e abbiamo anche visto come l'evoluzione della politica agricola comunitaria sarà la leva principale per le scelte fare e in che direzione. Come evidenzia il problema della copertura del costo dei servizi idrici ad uso irriguo chiama in causa le scelte di politica economica, dove si saldano necessariamente ambiente ed economia, su cui Massarutto ha insistito e insiste giustamente, E' una acquisizione decisiva, ma niente affatto prevalente.

Quarto elemento della Direttiva comunitaria, previsto dall' articolo 14: l'informazione e il coinvolgimento degli interessi. Le esperienze di altri Paesi sono state richiamate stamattina, in particolare quella francese, forse quella più consolidata. Da noi c'è bisogno di un forte sviluppo delle modalità di realizzazione del diritto all'informazione e di quelle della partecipazione. Se non piace il termine 'concertazione', si parli pure di cooperazione. Però è evidente che si tratta in ogni caso di un elemento fondante: una cooperazione basata sul riconoscimento comune delle condizioni e dei limiti di impiego delle acque; altrimenti abbiamo una cooperazione al ribasso, dove le istituzioni sono chiamate a un ruolo di semplice mediazione senza criteri ordinatori, e perciò inefficace. Questi problemi sono stati oggetto della seconda discussione di stamattina. Desidero solo richiamare la necessità di precisazioni e sviluppi successivi; e soprattutto di qualche determinazione puntuale, sia per i servizi idrici ad uso civile sia per gli altri servizi, di quelli irrigui in primo luogo, ma non solo.
Detto tutto questo, oggi pomeriggio il quesito principale credo sia: cosa si fa? cosa si può fare e cosa si deve fare nei prossimi mesi, dato che ci sono degli obblighi e delle scadenze per tutti gli Stati membri e quindi anche per il nostro. Stamattina se ne è discusso, e il professor Urbani ha insistito ponendo il quesito preliminare: c'è bisogno di una riformulazione di tutta la legislazione, magari una nuova legge-quadro?. L'opinione di quelli che si sono espressi (e io condivido pienamente) è che non c'è bisogno di rifondare sempre la democrazia o le sue normative, ma si tratta di vedere quelle che noi abbiamo, la 183, la 36 e anche il DLGS 152/99, che pure anticipa alcuni aspetti della Direttiva 2000/60, ma introduce anche qualche svuotamento della logica e della innovazione della pianificazione di bacino (art 44). Il problema sta nel vedere come si attuano queste leggi di riforma, che adeguamenti sono necessari e in che direzione. questo tema, il problema è di vedere come si attuano, che adeguamenti e in che direzione. Rispetto a questo la proposta di delega in Parlamento in discussione in questi mesi, farebbe un errore grave ad affidare una delega discrezionale di riordino della materia senza tener fermi i punti e le attestazioni che in 13 anni sono state acquisite e che devono essere punti di forza non di debolezza.
Allora la prima risposta che come tre soggetti che hanno promosso l'iniziativa, -Iefe Bocconi, Gruppo 183, Legambiente, ma anche Fondazione Lombardia per l'Ambiente- è che proprio in applicazione di un articolo specifico della Direttiva comunitaria entro questo dicembre bisogna decidere due cose: 1) la delimitazione del territorio nazionale per bacini idrografici, che tra l'altro si conoscono, sono già regolamentati, sia pure in modo differenziato che alla fine fa emergere solo le Autorità di bacino di rilievo nazionale. Su questo punto il nostro documento è molto netto: in Italia abbiamo già le Autorità di bacino di rilievo nazionale. Siccome però non coprono tutto il territorio del Paese, ci sono anche i bacini interregionali e regionali, spesso sono sulla carta, e a volte non sono solo sulla carta, la nostra proposta è di dare tempo un anno, durante il quale le Regioni, in sede di Conferenza Stato-Regioni possano trovare le ripartizione del territorio nazionale per l'insieme dei bacini, di norma accorpati tra loro, data la loro dimensione e soprattutto i collegamenti che già li connettono, specie nel Sud, . Insomma un processo da avviare subito e da concludere entro un anno, con la stessa normativa per tutto il territorio nazionale, e così introduciamo il criterio la legge è uguale per tutti i bacini, superando la tripartizione attuale che non regge.
Se questo è il punto di partenza, va aggiunto che le attuali Autorità di bacino di livello nazionale (parlo di queste perché sono poi quelle più significative), hanno un peso inadeguato rispetto alle necessità di governo e gestione del bacino previsti congiuntamente dalla Direttiva comunitaria che parla di distretti. Ma da noi i distretti possono essere quell'accorpamento per gruppi di bacino che noi proponiamo di assumere nella forma dell'Autorità di bacino, già operanti e da rafforzare. Va poi che le Autorità di bacino non sono organismi che dipendono dal Ministero, che deve assicurare con la sua presenza e presidenza del Comitato istituzionale (più che sufficiente a rappresentare lo Stato centrale) in ciascuna Autorità, l'unità di indirizzo nazionale, ma forme di cooperazione tecnica e istituzionale espressioni innanzitutto delle Regioni di riferimento per la parte di ecosistema del loro territorio. Io vedo però ancora da parte delle stesse Regioni resistenze a considerare come proprie le Autorità di bacino, come sedi e soggetti di elaborazione e di governo: ad assumerle attivamente come riferimento comune per l'attività conoscitiva, di monitoraggio e di decisione, invece di tendere a chiudersi illusoriamente nei propri 'confini' di competenza diretta, con perdita di efficienza e soprattutto di efficacia di sistema (ecosistema) delle decisioni comuni. L'applicazione della Direttiva 2000/60 consente, anzi richiede, di uscire da questi ripiegamenti e di rilanciare-innovandoli- la conoscenza e il governo per ecositemi di bacino idrografico, la maggiore innovazione introdotta dalla riforma 183/89.
Un altro punto, secondo noi, da tenere fermo è che rispetto al piano di gestione previsto dalla Direttiva comunitaria sarebbe velleitario, e credo anche improprio, unire in uno solo soggetto tutte le funzioni della pianificazione e della gestione. Mentre credo vadano tenute distinte e interrelate le due funzioni, come consigliano i risultati della esperienza nostra, anche di fronte alla riforma dell'articolo quinto della Costituzione in vigore. Piuttosto va ribadito che le Autorità di bacino vanno rafforzate, come le sedi nelle quali è possibile e necessario si svolga quella funzione reale di regolazione che le sono proprie, anche nella determinazione dei criteri di regolazione delle entrate dagli impieghi sostenibili dell'acqua (e del suolo), in coordinamento con i Comuni, le Provincie, le Comunità montane, gli enti parco e le Regioni. Voglio essere esplicito su un punto, perché è oggetto di discussione fra di noi anche in questo nostro convegno: l'articolo 44 del DLGS 152/99 , che pure anticipa diversi contenuti della Direttiva comunitaria, appare sempre di più un freno, un passo indietro rispetto alla logica e all'efficacia del governo di bacino, innanzitutto delle acque, superficiali e sotterranee, perché spinge le Regioni a chiudersi in casa, per la competenza primaria che detengono -i piani di tutela delle acque- dove le logiche di separazione per confini amministrativi prevalgono, al di là dell'ossequio formale agli indirizzi assunti in sede di Autorità di bacino (si badi bene, dove le Regioni decidono congiuntamente sulle stesse materie) . Ma se vogliamo costruire un governo corretto ed efficace della risorsa -della sua qualità e della sua distribuzione, dei suoi impieghi- dobbiamo riconoscere che la sola scala di lettura e di governo coordinato è rappresentato dal bacino idrografico, singolo o interconnesso e cioè dalla cooperazione -convinta e non subita- tecnica e istituzionale di quella forma del distretto che si esprime e si organizza nell'Autorità di bacino dell'Autorità (del resto a quale scala è possibile costruire e governare il bilancio della risorsa idrica tra disponibilità e impieghi diversi e concorrenti tra loro?). Sono convinto che qui si misura un aspetto assai rilevante della capacità di ciascuna Regione di ragionare e co-decidere con efficacia di sistema (di ecosistema). Soprattutto oggi, le Regioni investono hanno due strade davanti: una è quella di chiudersi nei fatti nei loro confini, in una logica difensiva che poi alla fine rilancia il neocentralismo intermedio; l'altra, invece, di giocare in termini propositivi ed espansivi innanzitutto a scala nazionale, sia nelle attuali Autorità di rilievo nazionale, sia in quelle che dovranno essere istituite, a parità di rilievo istituzionale. Questa è la condizione per adottare con convinzione, perché si tratta di una necessità comune riconosciuta come propria, un reale rafforzamento delle attività conoscitive, di monitoraggio e di indirizzi che siano naturalmente efficaci. All'opposto, lo si vede nei fatti, il reale meccanismo di funzionamento e decisionale dell'attuale articolo 44 della 152 spinge in una direzione diversa, col rischio di far tornare indietro agli anni della legge Merli, invece di valorizzare una legislazione di riforma che sul piano di indirizzi è molto avanzata nel nostro Paese, anche in termini comparati con quelli degli altri, anche se la strumentazione e il governo reale non sono sempre conseguenti nelle scelte e nelle imputazione di responsabilità. Qui, ne sono convinto, le Regioni, tutte le Regioni, anche indipendentemente dai colori politici, possono giocare un ruolo rilevante proprio nel governo nazionale delle acque, nelle politiche territoriali, nelle politiche economiche. Questo è un aspetto che richiede probabilmente una discussione forse ulteriore, proprio in ragione dell'accresciuto potere e responsabilità delle Regioni e come viene fuori anche dai punti osservazione dei Segretari generali delle Autorità di ba cino, sulla base della esperienza diretta che ha superato largamente il decennio.

Questi elementi, in conclusione, meritano di essere non solo approfonditi ma richiedono anche qualche risposta, come si è ricordato alcune anche nei tempi brevissimi del compimento dell'anno in corso. Qui c'è l'ing. Giaanfranco Mascazzini, il Direttore generale del comparto nel Ministero, con continuità di osservazione e di esperienza diretta dalla Regione (questa, della Lombardia) al Ministero, e per tutta la fase della intensa e abbondante produzione legislativa di riforma di oltre un decennio. Mascazzini può darci qualche risposta, per non trovarci impreparati non solo di fronte alle scadenze prossime e già definite in sede comunitaria, ma altrettanto per affrontare tempestivamente -e soprattutto in termini preventivi- le mutazioni in atto, a partire da quelle climatiche, e la moltiplicazioni delle situazioni di crisi nel settore idrico e non solo. Evitando, o riducendo al massimo le scorciatoie della emergenza e delle forme di governi straordinari e la moltiplicazione delle gestione commissariali, magari in capo nominalmente ai Presidenti delle Regioni (come avviene in tante realtà di crisi del Sud) che finiscono con introdurre forme permanenti quanto poco efficaci di gestioni straordinarie e chiamare la Protezione civile a compiti ordinari che non le sono propri e non per sua richiesta, invece di interagire nella chiarezza della distinzione delle funzioni e delle responsabilità e della cooperazione necessaria. Anche questo è un aspetto importante che merita una verifica e un confronto diretto.
Sono convinto, infine, che la seconda parte della discussione di oggi ci dia una mano di avanzamento perché non è questione dei prossimi anni, i prossimi anni sono credibili nella misura delle cose che si fanno in queste settimane e nei prossimi mesi, dove c'è un compito delle Regioni non in ordine sparso ma insieme, c'è un compito prioritario del Governo nazionale e del Parlamento. Noi, con questo incontro, mettiamo a disposizione di una opinione pubblica più larga un gruppo di proposte come contributo -credo qualificato- alle decisioni che devono essere assunte.

Il primo ad intervenire è il dottor Terranova, in sostituzione dell'ing. Roberto Grappelli, Segretario generale dell'Autorità di bacino del Tevere, che non ha potuto essere presente. Il Tevere è bacino pilota per l'attuazione della Direttiva 200/60.