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II.1 Le Autorità di bacino

Uno dei caratteri più fortemente innovativi della L.183/89 è l’aver riconosciuto l’importanza delle dinamiche che intercorrono fra gli ambienti terrestri e quelli acquatici e l’aver individuato nel bacino idrografico l’unità più idonea alla messa in opera di organiche azioni finalizzate alla tutela del territorio e alla salvaguardia naturalistica dei corsi d’acqua. Il bacino idrografico, concetto base della geografia morfologica che risale al 1700, costituisce la porzione di superficie terrestre nella quale si svolge il ciclo integrato tra atmosfera e suolo. La L.183/89 lo definisce come il territorio dal quale le acque pluviali o di fusione delle nevi e dei ghiacciai, defluendo in superficie, si raccolgono in un determinato corso d’acqua, ivi compresi i suoi rami terminali, con le foci in mare ed il litorale marittimo prospiciente (art.3).
Il bacino idrografico, inteso come unità geografica, proprio perché si fonda sull’osservazione di dinamici processi naturali, a partire dall’inizio del secolo scorso, è stato scelto quale ambito ottimale per mettere in pratica specifici atti pubblici di pianificazioni di tipo tecnico ed economico, soprattutto in Unione Sovietica e negli Stati Uniti: di quella stagione il caso più celebre è senza dubbio quello della Tennessee Valley Authority che, nel contesto del New Deal del presidente Roosvelt, rappresentò per l’intervento pubblico lo strumento più incisivo nel rilancio dell’economia statunitense dopo la crisi finanziaria del 1929.

Il concetto di bacino idrografico nella legislazione italiana e le origini della 183

In Italia, il riferimento al bacino come unità geografica si ritrova per la prima volta nel testo di una legge del 1907 che ha istituito il Magistrato per le acque per le province venete e di Mantova ed è stato ripreso anche nel Regio Decreto del 1923 (famoso per aver istituito il vincolo idrogeologico) aver quale ambito per azioni di contrasto dei fenomeni di dissesto e di sistemazione idraulico forestale dei bacini montani.
Per trovare l’origine dell’utilizzo nella L.183/89 del concetto di bacino, bisogna risalire agli anni ’60, quando a seguito di una sequenza drammatica di catastrofi naturali accadute negli anni sessanta, tra cui si ricorda il disastro del Vajont (1963) e l’alluvione di Firenze (1966), venne istituita una Commissione interministeriale, nota come Commissione De Marchi, dal nome del suo presidente, allo scopo di individuare una serie di azioni sinergiche, di programmazione e operative, per risolvere i problemi tecnici, economici, legislativi e amministrativi connessi con la sistemazione idraulica e la difesa del suolo. A quel tempo, le politiche di gestione delle risorse idriche erano sempre state condotte separatamente dalle azioni di sistemazione idrogeologica dei suoli e dei versanti. Il Rapporto finale della Commissione, completato agli inizi degli anni ’70, mostrava invece chiara e urgente la necessità di affrontare congiuntamente tutte le questioni relative la difesa del suolo e l’uso ottimale delle risorse idriche, non solo con interventi singoli, ma soprattutto attraverso forme di pianificazione capaci di integrare esigenze di tutela e di sviluppo che non potevano che essere gestite da un unico centro decisionale. Si ponevano così le basi per la creazione di una struttura amministrativa pubblica a scala di area idrografica vasta (era questo il termine usato nel rapporto), verso la quale far convergere tutte le competenze relative la gestione del territorio.

L’istituzione delle Autorità di bacino

Alla fine del decennio successivo, in un momento particolarmente fertile dal punto di vista legislativo per le questioni ambientali, la L.183/89 ha complessivamente riorganizzato le competenze degli organi centrali dello stato e delle amministrazioni locali in materia di difesa del suolo e ha istituito le Autorità di bacino, assegnando loro il compito di assicurare la difesa del suolo, il risanamento delle acque, la fruizione e la gestione del patrimonio idrico e la tutela degli aspetti ambientali nell’ambito dell’ecosistema unitario del bacino idrografico. Per la prima volta si attribuivano compiti di pianificazione e programmazione ad un ente il cui territorio di competenza era stato delimitato non su base politica, ma con criteri geomorfologici e ambientali. Era in questo modo che si rendeva concreto il tentativo di superare una suddivisione amministrativa che ostacolava, talvolta impediva, la possibilità di affrontare i problemi legati al ciclo dell’acqua e alla difesa del suolo unitariamente e ad una scala territoriale adeguata.
In base alla L.183/89, tutto il territorio nazionale è stato suddiviso in bacini idrografici, i quali hanno tre gradi di rilievo territoriale:

1. bacini di rilievo nazionale;
2. bacini di rilievo interregionale;
3. bacini di rilievo regionale.

I bacini di rilievo nazionale indicati dalla legge sono complessivamente 11, di cui 7 che sfociano nell’Adriatico e 4 nel Tirreno. A fini gestionali e di pianificazione, è stato deciso di istituire un’unica Autorità di bacino che è competente per i territori compresi nei 5 bacini di rilievo nazionale dei fiumi che sfociano nella parte più settentrionale mare Adriatico (Isonzo, Tagliamento, Livenza, Piave e Brenta-Bacchiglione). Analogamente è stato fatto per i due bacini di rilievo nazionale (Liri-Garigliano e Volturno) la cui foce si trova nella parte meridionale del mare Tirreno. Le altre 4 Autorità di rilievo nazionale sono preposte ai bacini dei fiumi Adige e Po, per il versante adriatico, e Arno e Tevere per il mare tirreno.

Inoltre, la L.183/89 elenca 16 bacini di rilievo interregionale, di cui 11 per il versante adriatico e 5 per il versante tirrenico. Per questi bacini, le regioni territorialmente competenti amministrano le funzioni relative alle opere idrauliche e alle risorse idriche e definiscono la formazione del Comitato istituzionale e del Comitato tecnico, il piano di bacino e la programmazione degli interventi.

I bacini di rilievo regionale sono tutti i restanti bacini.

Si prevedeva inoltre di indicare un bacino pilota, in seguito individuato nel bacino regionale del fiume Serchio (Toscana), in cui lo stato del dissesto idrogeologico, la presenza di rischio sismico e le condizioni d’inquinamento delle acque fossero tali da poter costituire un banco di prova della pianificazione di bacino. In questo modo si sperimentava l’elaborazione delle normative tecniche per le attività conoscitive, le linee guida per la formulazione dei piani di bacino e le azioni di coordinamento con altri piani di matrice ambientale precedentemente avviati, in particolare con i piani di risanamento delle acque e di smaltimento dei rifiuti.

Organi e funzioni nella struttura delle Autorità di bacino

Per quanto riguarda la struttura organizzativa tecnica, funzionale e politica delle Autorità di bacino nazionali, la L.183/89 ha previsto 4 organi (la cui organizzazione è stata parzialmente modificata dalla legge 179/2002):

- il Comitato istituzionale;
- il Comitato tecnico;
- il segretario generale;
- la segreteria tecnico-operativa.

Il Comitato Istituzionale è presieduto dal Ministro per l’ambiente e il territorio ed è composto dal Ministro delle infrastrutture e trasporti, dal Ministro delle politiche agricole e forestali e per i beni culturali, dal Ministro delegato per il coordinamento della protezione civile, dai presidenti delle Giunte regionali delle Regioni il cui territorio è compreso nel bacino, e dal segretario generale dell’Autorità di Bacino. Il Comitato Istituzionale esercita i principali poteri politici e amministrativi e in particolare sancisce tutte le fasi dell’iter di elaborazione ed adozione del piano di bacino, a partire dai criteri e metodi d’impostazione del progetto di piano, fino all’adozione del progetto definitivo, controllando anche i tempi e i modi dell’attuazione delle prescrizioni in esso contenute.

Il Comitato Tecnico è l’organo di consulenza del Comitato Istituzionale, che come tale deve elaborare, avvalendosi dell’apporto della segreteria tecnica operativa, il piano di bacino. Il Comitato Tecnico è presieduto dal segretario generale, ed è composto dai rappresentanti delle Amministrazioni statali e regionali comprese nel bacino, dal direttore dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente ed, eventualmente, da esperti di elevato livello scientifico designati dal Comitato Istituzionale, nonché da un rappresentante del dipartimento per la protezione civile.

I molteplici compiti assegnati al segretario generale sono sia di tipo organizzativo sia più propriamente tecnico. Le competenze organizzative riguardano il funzionamento complessivo dell’Autorità ed in particolare della segreteria tecnica di cui è responsabile, la cura dei rapporti con le Amministrazioni statali, regionali e con gli altri enti locali presenti nel territorio del bacino.

La Segreteria tecnico-operativa svolge funzioni di segreteria, di studio e raccolta di documentazione e di formulazione e gestione di piani e programmi. L’attribuzione dei compiti interni del personale, così come la definizione dell’assetto organizzativo, dello schema di funzionamento e le dotazioni strumentali degli uffici, è stabilita dal segretario generale. Il personale della segreteria tecnica deve ricoprire competenze nel campo dell’ingegneria, della chimica, delle scienze ambientali, dell’idrologia, della geologia, delle scienze agrarie, forestali e naturali, della biologia, della pianificazione territoriale e urbanistica e anche in materie giuridico-amministrative, economiche e informatiche.

Rispetto a questo schema organizzativo sono necessarie alcune precisazioni su elementi che sono stati anche oggetto di chiarimenti espressi in sede di Corte Costituzionale. Innanzitutto, poiché la L.183/89 non dichiarava esplicitamente la natura giuridica delle Autorità di bacino, è stato in seguito chiarito che si tratta di soggetti autonomi di diritto pubblico, a composizione mista, che costituiscono la sede del coordinamento sul territorio delle funzioni statali, regionali e provinciali nelle materia indicate dalla legge che le ha istituite, precisando che nella composizione dei Comitati Istituzionali gli interessi locali, ovvero regionali, possono non essere rappresentati pariteticamente a quelli centrali, ovvero statali. Questo può avvenire laddove il numero delle Regioni comprese nel bacino è inferiore al numero dei ministeri che partecipano ai lavori dei Comitati Istituzionali. Si è, infatti, verificato che nei Comitati Istituzionali delle Autorità di bacino dei fiumi Liri-Garigliano e Volturno e del fiume Tevere gli interessi locali e quelli centrali sono rappresentati in modo paritetico, nei Comitati Istituzionali delle Autorità di bacino del fiume Arno e del fiume Adige le rappresentanze degli interessi locali sono in minoranza, viceversa nei Comitati Istituzionali delle Autorità di bacino dei fiumi dell’Alto Adriatico e del fiume Po le rappresentanze degli interessi locali sono in maggioranza.

I membri dei Comitati Tecnici sono nominati dal Ministero dell’Ambiente sulla base delle segnalazioni pervenute sia dagli enti, sia direttamente dal Comitato Istituzionale che, si ricorda, può integrare la composizione del Comitato tecnico designando esperti di elevato livello scientifico. I Comitati tecnici seguono i principi generali e le regole di funzionamento genericamente stabilite per gli organi collegiali, poiché non sono state emanate disposizioni specifiche in merito, così come non è stata stabilita una scadenza di mandato.
Le nuove composizioni dei Comitati Istituzionali e Tecnici, introdotte dalla legge 179/2002, potrebbe tuttavia apportare sensibili modifiche agli equilibri nelle rappresentanze delle varie amministrazioni, locali e statali.

Il Segretario generale è nominato dal Comitato Istituzionale su proposta d’intesa del Ministro dell’ambiente e ha un mandato di 5 anni, che può essere più volte rinnovato.

Per comporre gli apparati delle segreterie tecniche delle Autorità di bacino di rilievo nazionale si prevedeva il distaccamento di personale già impiegato in amministrazioni dello statali o regionali, con la possibilità di usufruire del supporto di personale a tempo parziale, per periodi determinati e con compiti specifici, sulla base di motivate esigenze di studio, acquisizione ed elaborazione dati. A regime ordinario, il reclutamento del personale avviene mediante concorsi.

Sia per la sua impostazione strutturale, sia osservando questi primi anni di attività, le Autorità di bacino, e in particolare quelle di rilievo nazionale, si caratterizzano per svolgere azioni di confronto interistituzionale e di verifica, composizione e condivisione di scelte, piuttosto che per un’autonoma capacità decisionale, il che è in linea per le più aggiornate tendenze della pianificazione in generale.