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I.3 Le prospettive

Come più volte ricordato, il Rapporto 2003 è inteso come un primo contributo alla ricostruzione del quadro complessivo della pianificazione di bacino in Italia. L’impossibilità di affrontare nel primo anno del Servizio di informazione un compito così gravoso ha suggerito di selezionare alcuni temi di particolare attualità per i quali erano disponibili un numero significativo di esperienze di pianificazione per tutte le Autorità coinvolte.
Rimangono, quindi, da affrontare molti altri temi, che potrebbero diventare occasione di approfondimento nel prosieguo dell’attività del Servizio di informazione. Se ne elencano alcuni tra i più significativi per la specificità dei temi trattati e per il livello di competenza istituzionale coinvolto:

- il rapporto tra le novità introdotte dalla L.267/98 e la pianificazione di bacino ordinaria, soprattutto per la forza della pianificazione straordinaria quando opera sulle criticità evidenti, con il conseguente spostamento concettuale dei presupposti della L.183/89;
- le politiche di coordinamento tra pianificazione di bacino e pianificazione dell’emergenza intesa come insieme dei programmi di previsione e prevenzione della protezione civile;
- gli ambiti di efficacia dei piani fino a ora predisposti, sia in termini di corretta rappresentazione delle utilità specifiche delle istituzioni e degli interessi della società civile comunque coinvolte, sia in relazione alle migliori forme per assicurare adeguati processi di verifica e controllo dei dispositivi messi in campo, soprattutto nella predisposizione di indirizzi, direttive e prescrizioni per la pianificazione urbanistica e territoriale;
- la verifica dei modi di finanziamento che supportano l’attuazione dei piani di bacino, dal tradizionale richiamo al coordinamento delle diverse fonti di finanziamento - statale, comunitario, regionale - alla predisposizione di copertura dei costi con modalità innovative (canoni e tariffe negli impieghi delle risorse naturali, …);
- l’approfondimento delle esperienze di pianificazione messe in campo alla scala dei bacini interregionali e regionali al fine di avere un quadro il più possibile esaustivo della pianificazione di bacino in Italia.

Riguardo alle potenzialità del Servizio di informazione è possibile prevedere:

- il completamento della schedatura di tutti i piani fino a ora prodotti, con l’affinamento dei criteri di analisi;
- la redazione di approfondimenti analitici su temi specifici per singola Autorità in conseguenza di differenti occasioni di pianificazione nei diversi contesti territoriali;
- la promozione di iniziative specifiche che possano contribuire alla diffusione della conoscenza e della cultura della pianificazione di bacino e arricchire il relativo dibattito disciplinare (pubblicazioni, convegni, ...).

Mentre la trattazione dei temi emergenti nel Rapporto 2003 rappresenta in massima parte la ricostruzione e il confronto dei contenuti tecnico-scientifici dei piani analizzati - permettendo una fertile lettura comparata delle forme di pianificazione adottate nei diversi contesti territoriali - altri temi aprono prospettive di più ampia portata che coinvolgono, in primis, i punti critici rappresentati dall’efficacia dei processi di attuazione dei piani, soprattutto in relazione ai rapporti con le politiche territoriali e ai quadri normativi, nazionali e comunitari, in evoluzione.
Due i temi che sembrano condensare le principali occasioni di approfondimento da affidare alla prosecuzione del servizio informativo:

1. le relazioni tra pianificazione di bacino e pianificazione territoriale di area vasta, con particolare attenzione alle possibilità espresse dalla recente stagione dei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciali (PTCP);
2. le difficoltà di coordinamento tra pianificazione di bacino e piani regionali di tutela delle acque alla luce del D.Lgs. 152/99 e della normativa comunitaria al fine di mantenere una omogeneità di approccio che conservi l’unitarietà del bacino idrografico e del sistema idrico relativo.

Nel primo caso risulta che una funzione importante per l’efficacia a scala locale della pianificazione di bacino potrà essere svolta dalla capacità di trovare forme di integrazione con la pianificazione territoriale in generale e, in particolare, con quella provinciale. Le azioni conseguenti all’attuazione dei Piani per l’assetto idrogeologico, ovvero l’attuazione dei contenuti e la gestione delle prescrizioni e della programmazione degli interventi puntuali, potranno essere condotte in ambito provinciale, rafforzando un ruolo già delineato dalla L.142/90, che attribuisce ai PTCP specifiche competenze in materia di difesa del suolo, valorizzazione dell’ambiente e difesa dalle calamità. Ruolo che è stato confermato dal D.Lgs.112/98 con l’assegnazione alle Regioni del compito di prevedere, con propria legge regionale, che il PTCP “assuma il valore e gli effetti dei piani di tutela nei settori della protezione della natura, della tutela dell’ambiente, delle acque, della difesa del suolo e delle bellezze naturali, sempre che la definizione delle relative disposizioni avvenga nella forma di intese fra la provincia e le amministrazioni, anche statali, competenti”.
Questa linea appare condivisa anche dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio nell’intesa operativa con l’Unione delle Province d’Italia (UPI), il cui primo risultato è stato l’elaborazione di una ricerca, condotta su tutto il territorio nazionale, sullo stato di attuazione, sull’integrazione e sui contenuti dei principali strumenti di pianificazione di area vasta (non solo i PTCP, ma anche i Piani delle Autorità di bacino, i Piani paesistici regionale, i Piani dei parchi, etc.), che in modo diretto o indiretto, si prefiggono obiettivi connessi alla difesa del suolo e della tutela del territorio. L’integrazione tra PAI e PTCP potrà avvenire nell’ambito di un processo che consenta di trasporre regole e indirizzi definiti alla scala di bacino alla dimensione territoriale specifica, a partire dall’analisi dettagliata dei dati conoscitivi sull’effettivo stato del territorio e proseguendo nella assunzione di regole e criteri comuni per ambiti territoriali locali. Un primo passo verso la definizione di questo processo è stato certamente rappresentato dalle conferenze programmatiche di ambito provinciale, attive durante la fase istruttoria dei piani per l’assetto idrogeologico, che hanno gestito il confronto inter-istituzionale tra amministrazioni comunali, provinciali, regionali e Autorità di bacino.

Nel secondo caso la situazione è resa particolarmente complessa dagli adempimenti legislativi che nel loro succedersi hanno posto poca attenzione alle necessarie forme di coordinamento degli strumenti di pianificazione introdotti. Il D.lgs.152/99 ha introdotto delle novità di rilievo rispetto alle preesistenti norme di tutela delle acque, con finalità molto ampie che prevedono discipline generali per la tutela delle risorse idriche e strumenti innovativi.
Un esempio significativo è rappresentato dal tentativo di integrare e raccordare il piano regionale di tutela delle acque con il piano di bacino idrografico operato dal suddetto decreto. Se il piano di tutela delle acque costituisce un piano stralcio di settore del piano di bacino ai sensi dell’art.17, comma 6-ter, della L.183/1989, le conseguenze operative di tale dichiarazione sono, però, inficiate dalla procedura discutibile introdotta con l’art.44 del D.Lgs.152/99. Nella formazione del piano di tutela delle acque, infatti, cambia la funzione dell’Autorità di bacino rispetto a quella delle Regioni competenti per territorio: alle Autorità di bacino nazionali ed interregionali (sentite le Province e le Autorità di ambito per la gestione delle risorse idriche), oltre alla verifica di conformità e alla espressione di un parere vincolante sui piani regionali adottati, spetta la sola definizione degli obiettivi e delle priorità degli interventi dei piani di tutela regionali su scala di bacino. Appare, allora, evidente la necessità di una azione di coordinamento da parte delle Autorità di bacino – con le Regioni competenti per territorio - in ogni fase della pianificazione delle acque, se si vuole assicurare non solo un’effettiva tutela condivisa delle acque ma, soprattutto, un’efficace programmazione dei diversi impieghi possibili (civili, irrigui, energetici, industriali, ambientali) a scala di bacino idrografico, singolo o interconnesso.
Del resto si pone in questa direzione la recente Direttiva comunitaria 2000/60/CE, che rafforza la tutela della qualità delle acque a scala di bacino idrografico, prevedendo che gli Stati membri individuino – entro il 2003 - i singoli distretti idrografici presenti nel loro territorio e assegnino a questi ultimi anche la funzione di gestione. Principio di tutela rafforzato anche dalla contemporanea adozione delle disposizioni amministrative atte a individuare l’autorità nazionale competente per l’applicazione delle norme previste dalla direttiva in ciascun distretto idrografico e per la predisposizione del Piano di gestione del bacino idrografico.
Alla luce di questi accadimenti emergono alcune osservazioni sulle conseguenze ipotizzabili nello scenario italiano: un primo approfondimento coinvolge la futura struttura dell’assetto istituzionale in relazione all’adeguatezza delle attuali Autorità di bacino – attualmente organi di pianificazione - a ricoprire tutte le funzioni di distretto idrografico quale “principale unità per la gestione dei bacini idrografici” e proprio per la tutela delle acque. In ogni caso sembra essere rafforzata la responsabilità di pianificazione a scala di bacino idrografico – come prevista dalla L.183/89 - prevedibilmente in capo all’organismo di cooperazione tecnica e istituzionale delle Autorità di bacino. Questa considerazione implica naturalmente un difficile processo di riorganizzazione amministrativa e funzionale per superare un’impostazione fortemente settoriale, processo che dovrà potenzialmente coinvolgere un numero rilevante di organismi che attualmente detengono competenze in merito alla gestione delle risorse idriche.
Il passo successivo riguarda il quadro della pianificazione delle risorse idriche, dove sembra inevitabile porre mano al corredo di strumenti e di competenza presenti, con l’obiettivo di aggiornare e integrare i contenuti indicati nella Direttiva anche al fine di coordinare la dispersione delle fonti informative necessarie e riconducibili a soggetti istituzionali distinti. Questo in ottemperanza a quelle caratteristiche di terzietà, probabilmente segno distintivo del futuro delle Autorità di bacino, che obbliga ad assicurare un’azione permanente di informazione, impegna tutte le parti contraenti nella informazione degli associati e richiede una verifica delle stesse forme di rappresentanza e di partecipazione degli interessi sociali, economici, ambientali.